国家环境安全观：一种非传统安全观的衍生

阎　静

摘 要：“国家环境安全”观是国家安全关注扩大的反映，它将严重的环境威胁本身视为国家安全问题，要求在环境问题上改变传统安全观中“他者是敌人”的意识，以共同安全来推进国际合作以更好地维护国家安全。环境问题在当下许多国家的国家安全战略中总体上仍处于次要的位置。“国家环境安全”观是对传统安全观的冲击，也是对国家安全和环境安全的双向维护。国家环境安全状况存在国别特点，各国要建立符合自身情况的国家环境安全观。

关键词：环境安全；传统安全观；非传统安全观；国家环境安全

中图分类号：D815 文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2008)06—0042—05

早在20世纪70年代，人们就将环境与安全联系起来进行研究，并在80年代产生了“环境安全”这个术语。伴随着冷战结束后非传统安全观的兴起，“国家环境安全”观念应运而生。非传统安全语境下的“国家环境安全”是世界安全形势的变化和国家安全理论自身发展的产物，它有其自身的特点和意义，各国只有掌握其特点，才能建立符合自身情况的国家环境安全观。

一、“环境安全”概念

1972年，罗马俱乐部发表报告《增长的极限》，提出将环境问题提升到“全球性问题”的高度加以认识。同年，联合国召开“人类环境会议”，首次将环境问题提上世界政治议程。美国环境专家莱斯┨亍お布朗是最早将环境问题明确引入安全研究的学者。1977年，时任世界观察研究所所长的布朗发表了题为《重新定义国家安全》的报告，指出应该将环境问题纳入国家安全考虑。1983年，乌尔曼在《国际安全》杂志上发表了《重新定义安全》的文章，文中批评美国在冷战时期对国家安全的定义“过于狭窄”、“过于军事化”，应该扩展国家安全概念，它应包括来自环境方面的威胁。1986年，迈尔斯明确提出，安全思维应该把环境问题整合进来。上述这些观点推动着从国家安全的角度来考虑环境问题的研究。但在当时，冷战思维仍然占据着传统安全研究领域，环境安全与军事安全相比仍然处于一个非常边缘的地位，这些观点的影响有限。

20世纪80年代中后期以后，国际安全形势发生了根本变化，核战的威胁大大减少，其他安全威胁的重要性开始上升，包括环境问题在内的一些问题得到安全研究领域更多的关注。有关环境与安全关系的研究得到迅速发展，相关的国际学术讨论会频繁召开，大量讨论环境与安全联系的文献问世。国际组织也积极推动该方面的研究，其中最主要的是联合国。1987年，联合国环境与发展委员会发表研究报告《我们共同的未来》，其中第11章专门阐述了安全与环境的相互关系，首次提出了“环境安全”这一概念，成为环境与安全关系研究的重要成果之一。同时，一些政界要人也对此表现了极大的关注和支持，挪威首相布伦兰特夫人、前苏联总统戈尔巴乔夫以及美国前副总统戈尔是突出的代表。在他们的积极推动下，“环境安全”的观念开始进入政府政策层面。

冷战时期的环境与安全关系的研究主要关注环境问题与冲突、不稳定等这些传统国家安全要素的联系，而在冷战结束后伴随着安全概念本身从“传统”到“非传统”的升华，对于环境与安全关系的研究开始更多地从非传统安全的角度考察环境与国家安全的关系，并逐渐衍生出兼顾传统安全和非传统安全要素的“国家环境安全”观念。

二、非传统安全观语境下的“国家环境安全”观：内涵及特点

传统安全观认为，安全的主体首先是国家，政治安全和军事安全是安全概念的主要内容，对安全的威胁主要来自其他国家或国与国之间的冲突，军事手段是维护国家安全最基本、最重要的手段。在传统安全观的环境与安全关系分析中，安全的主要参照物是国家，首要的安全关注是作为环境压力的结果和反应的暴力、冲突或是军事行动的可能，例如，为资源争夺而导致的冲突等，环境安全被增加到传统的、地缘政治的国家安全议程中。这种对“环境安全”的认识是对安全而不是对环境的诠释，它确保新的议题和挑战纳入到旧的传统安全的方法之下。

非传统安全观相对于传统政治军事安全观而言是一种新安全观。冷战结束后，非传统安全观获得很大发展。非传统安全观认为，传统的安全概念已经“延伸”和“拓宽”。“延伸”安全就是安全的指涉对象从国家向下延伸到次国家和个人，向上延伸到全球和整个人类。“拓宽”安全就是安全议题从军事领域扩展到政治、经济、社会、环境、信息、移民等新安全领域。非传统安全观强调安全的共性和关联性，而不是单个国家或局部地区的安全。合作是实现共同安全的重要手段，应该成为各国处理国家间关系的基本或主要选择，制度、道德等因素在国家社会中作用的增强有利于各国之间的进一步合作。

在非传统安全观念下，“环境安全”研究得到更大发展。随着安全形势的改变和安全概念的更新，安全问题更加多元化，环境问题作为一个影响广泛和深远的非传统国家安全问题受到更普遍的关注，大量学术研究成果揭示了环境问题与国家安全的关联。在“环境安全”研究中，以国家作为安全关注主体的研究占重要地位，而在实践中，环境问题被许多国家纳入国家安全战略，成为国家安全考量的一个重要方面，并形成了一定的机制和规范，“国家环境安全”概念在非传统安全观念下才真正形成。“国家环境安全”概念属于一种更广义的新安全观，因为传统安全观中“环境压力与冲突”的研究主要关注可能引起冲突或不稳定的环境问题，而“国家环境安全”观将所有可能对国家和国际社会的生存和发展造成重大威胁的环境问题都纳入考虑范围，包括全球气候变化、臭氧层破坏、资源破坏和耗竭、生态环境污染、土地荒漠化等，它呈现如下一些特点。

第一，按照这种新的国家安全观念，严重的环境威胁本身就是一个国家安全问题，并不一定要通过引起军事或政治威胁的方式才能成为安全关注的焦点。而把环境问题看做安全问题，也并不意味着需要采用武力这一传统的对抗安全威胁的手段，因为合作是一种更有利的实现手段。这种观念有别于通过与冲突、武力相联系而将环境纳入安全关注的思维。在一些国家和地区的现实表明，环境问题不需要引起武力冲突也可以影响到国家和人民的生存发展。对这些国家而言，环境威胁超过了任何传统的军事威胁。例如，很多发展中国家受到沙漠化问题的威胁比受到的外部军事力量的威胁更加直接。如突尼斯，沙漠化明显地威胁到在撒哈拉沙漠土地上耕作的人们的生存。突尼斯在它的国家安全定义中反映了这一现实。另一个例子是小岛国家联盟。全球气候变暖导致这些国家每年不少于10厘米的海平面升高，小岛国家面临消失的风险，这比任何威胁都更为根本，因此，35个最易遭受海洋侵蚀的国家成立了小岛国家联盟。在这些国家的安全观念中，环境威胁作为最重要的安全议题摆在国家安全和政治的上层。

对一些国家、地区来说，尽管环境威胁目前并非十分严重和直接，但是，随着国家安全关注的扩大，环境问题上升为许多国家的国家安全问题，并被列入其国家安全战略。例如，美国国家对内和对外环境安全政策在克林顿政府执政时期获得了很大的发展，形成了完整的国家环境安全战略并积极地开展国际环境问题合作。环境安全已经成为美国国家安全的组成部分。当然，环境安全在美国国家安全战略中的地位以及环境安全政策的实践程度更多地受到国内政治因素和政府更迭的影响，服从于总体国家安全战略和最重要的国家利益。俄罗斯在1999年公布《俄罗斯联邦国家安全构想》，首次将环境问题纳入其国家安全战略。政府对环境安全的重视主要表现在其积极地开展环境外交和推动环境问题的国际合作，在总体的国家对外战略中给环境问题的解决以更多的优先性。1991年北约修改其战略概念，将环境问题、经济、种族和社会挑战添加到对北约发达成员国家的威胁列表中。1999年的安全概念新版本又再次强调此威胁。西欧国家也将环境问题纳入国家安全战略的范畴。1996年欧盟提出“共同安全观概念”，首次正式对它们认为最紧迫的安全问题达成一致，欧洲的新安全观将国家安全的范围扩展到跨国有组织犯罪、非法移民、跨国恐怖主义、环境恶化、资源稀缺等。2003年10月，美洲国家组织的34个成员国集会，就妥善的环境管理对改善美洲各国安全的重要性达成共识，并通过了《美洲安全共同宣言》，该宣言反复强调环境退化是对各成员国安全的潜在威胁。中国的国家安全观念在冷战后也有所调整，环境问题、金融问题、恐怖主义、移民等都被列入新的国家安全考虑中，并积极寻求与其他国家的合作。

第二，非传统安全观念下的国家环境安全问题较之传统安全观念具有更强的社会性、跨界性和扩散性，因此，在环境问题上要改变“他者是敌人”的意识，以综合安全、共同安全的思维来推进国际安全合作，从而更好地维护国家安全。在一些国家和地区，为环境问题而合作已经表现出良好的势头。挪威是就环境问题进行合作的积极倡导者和实践者，早在1988年，挪威就开始与苏联合作“保护北部的环境”，双边的对话促成建立了联合的环境委员会——巴伦支海委员会。就环境污染问题进行的合作通常被认为是建立信任、开启对话和取得协调的一种途径，对一些国家来说，更是解决国家环境安全威胁的一种有效手段。正是按照这种国家安全观念，挪威寻求建立一系列的机制或组织，以通过合作来解决紧迫的环境污染问题。另外，波罗的海地区的国家也为解决地区环境安全问题组成了波罗的海赫尔辛基委员会，这个机制不仅为解决波罗的海地区严重的环境问题，而且也为推进地区对话、合作发挥了积极的作用。

环境威胁的性质不同于传统的军事威胁。军事安全威胁有一个明确的反抗目标——“他者是敌人”，不管是来自边界之外还是边界之内。因为反抗敌人的行动正好能带来自身的收益，所以国家会毫不犹豫地以最直接和最有效的方式——武力，来维护国家安全。但是，环境安全威胁没有明确的“敌对方”，我们不能把环境问题作为“敌人”，因为不是环境问题本身，而是环境问题造成的结果威胁到国家和人民的生存和根本利益，这才是我们所要防卫和应对的。环境威胁的来源往往是跨边界的，其影响也不仅限于传统的国家边界，所以在环境威胁面前，没有相对的“失者”和“得者”。这些特点颠覆了在思考安全威胁时“他者是敌人”的惯性思维，合作应对环境威胁以共同受益成为更明智的选择。

第三，在非传统国家安全观念下，传统的以军事和政治为中心的国家安全关注扩展，能源、环境、经济、信息、恐怖主义等都成为国家安全的新关注。在思考这些国家安全议程中“新上升的成员”时，需要思考的一个问题是：环境安全在非传统国家安全议程中的地位如何？对于这一点，大部分学者的观点是，环境安全并不占有重要的地位（除了一些环境威胁十分紧迫的国家和地区）。

从实际来看，国家层面的政府决策者在面临环境问题与其他问题的选择时，未必总是将环境问题摆在首位。一是因为生态环境与其他公共物品相比孰轻孰重，往往取决于特定的国家社会经济发展水平。在许多国家，特别是发展中国家，环境问题与发展问题存在明显的竞争关系。环境问题的解决往往需要耗费巨额成本，分散珍贵的发展资源，甚至阻碍经济的发展。因此，与发展问题相比，环境问题往往退居次要地位，即使制定了相关法律法规，也往往得不到有力地贯彻和实施。二是军事安全仍在国家安全战略中占据最为重要的地位。直到现在，世界各国仍将军事力量视为保障国家安全最为有力的手段，在这一认知的主导下，世界国防开支持续扩大，核俱乐部成员不断增加，危险武器继续失控和蔓延。为了占据战略优势，一些国家将军事污染排除在严格的环境保护条款之外。因此，对于军事安全和经济安全，存在着经典安全困境的“环境相对方”。当国家通过单边的行动和通常不受限制的发展和消费来寻求领土或是经济安全时，环境退化的压力使它们的安全变小。

需要指出的是，尽管环境问题的现实和潜在威胁毋庸置疑，“国家环境安全”思想也被广泛的关注和运用，但是从目前看来，由于国家、地区背景和形势不同以及国家能力的差异，各国所面临的环境安全威胁程度和对环境问题的战略定位不同，环境安全具有的现实重要性也不尽相同。在一些国家和地区，环境问题可能是超过一切的最首要的安全威胁；而在另一些国家和地区，环境问题可能是退于其次的考虑，服务于其国家目标或利益的追求。总而言之，各国对环境安全威胁的认识以及应对能力不一样，导致了环境安全在各国总体安全战略中的地位不同，这种状况直接影响到了国家就环境安全进行对话和合作的实践。

三、国家环境安全观的意义

与人类生存、生产息息相关的环境问题始终存在，但直至近十余年方被置于国家安全范畴。环境问题上升为国家安全问题既与其自身特性相关，也有时代背景等诸多方面的原因。不论从现实还是理论的角度，将环境问题纳入国家安全领域都具有积极的意义。

第一，将环境问题定义为国家安全问题，确立了环境问题在国家安全议程中的地位，有利于环境问题的解决。国家环境安全概念对于环境问题的意义有两个方面：一是国家作为人类社会最具实力、能力的实体，是国际社会中最重要的角色。对环境问题而言，国家一旦以国家安全的角度和方式去关注环境安全问题，那么人类社会在维护环境安全方面就有了最具保障性和可行性的行为主体。二是对于国家来说，“安全威胁”是对国家所注重的根本利益的威胁，安全问题是国家要优先考虑并动用各种资源去解决的问题。不管是在传统的国家安全观还是在新的国家安全观中，安全问题所具有的这种优先性都是不可否认的。环境问题被提升到国家安全的层次，无疑也就获得一定的优先性，这将有利于环境问题的预防和解决。另一方面，环境问题所具有的特殊性也使得国家环境安全的观念有特别的意义。很多环境问题是一种缓慢的、积累的过程，刚开始可能不会有很大的影响和后果，所以称不上是安全威胁，也不会受到足够的重视，但恰恰这是问题最容易被解决的时期。随着情况的恶化，当这些环境问题发展到产生重大破坏性后果、影响到国家所关心的重要利益时，它们就被看做是国家安全问题。为了维护国家利益，国家会采取必要的措施来应对这些环境安全问题，但此时的问题不再像初期那样容易解决了，国家需要付出更大的代价和浪费更多的资源来解决它。如果一国政府有国家环境安全战略，一些环境问题在初期就会受到足够的重视，最后也不至发展到影响国家安全的程度。因此，国家环境安全观能够从国家安全的高度来避免一些环境问题演变成安全问题，是一种更有远见的“治本”的方法。

第二，从国家安全的角度考虑环境问题的负面影响，反映了世界安全形势的变化和国家安全理论自身的发展，是对传统安全观的冲击。传统的国家安全观关注的重点是政治、军事威胁，其他因素（例如环境）并不被纳入安全考虑的范围。这种安全观念在国际政治中长期占据支配地位。冷战时期和冷战结束初期出现的将环境问题与国家安全联系起来的观点，从根本上说均是一种传统安全观的视角。因为环境问题进入国家安全领域最直接的原因，是这些环境问题对传统国家安全要素产生了重要影响，如环境问题对地区军事安全、武装冲突和难民的影响等。从这点来说，环境问题在国家安全中的考虑仍是从狭隘的国家安全要素出发，处于一种依附位置。而国家环境安全观则是非传统国家安全背景下的产物。非传统国家安全观认为冷战结束后国家面临的安全威胁因素增多，传统的安全观念和手段不能很好的维护国家安全。因此，国家安全概念应该重新界定，使环境问题等威胁因素像政治、军事威胁一样成为国家安全的一个组成部分。国家环境安全观念正体现了这一安全思想，必然会对传统的国家安全观念产生巨大冲击并推动国家安全观念地不断更新。

第三，国家环境安全的提出，为沟通国家安全和环境安全搭建了一座桥梁，其最重要的意义在于对环境安全和国家安全的双向维护。一方面，通过国家环境安全思想，环境安全问题被国家所认同，国家将调用各种资源应对环境安全问题，从而成为保障环境安全、解决环境安全问题的最重要的主体和实现力量；另一方面，无论是在理论还是政治层面，环境问题可能威胁国家安全的观点已被各国政府或地区组织普遍接受。同时，环境安全问题对于非传统国家安全所包含的新要素，如政治安全、经济安全、文化安全、科技安全等都会产生不可忽视的影响。深刻理解环境安全问题对于人类社会生存与发展的极端重要性，国家可以充分利用国家环境安全观的力量和名义，来更好地维护国家安全，维护国家的生存与发展。

四、建立国家环境安全观：一些思考和建议

将环境问题视为国家安全问题对于国家安全理论的发展和现实维护都有积极意义。但是为了更好地维护环境安全，各国应考虑以下方面。

第一，国家环境安全状况不同，各国要建立符合自身特点的国家环境安全观。就传统国家安全观而言，各国对于安全威胁、安全实现手段等都有着基本一致的认识，各国的军事安全观念没有太大的不同。而非传统安全语境下的国家环境安全观则存在差异，主要表现在：首先，各国所界定的国家环境安全问题的范围不一致。对一些国家来说是国家安全问题的环境问题，在另一些国家可能只是环境保护问题。例如，对中东地区的一些国家来说，水资源的缺乏是一个影响到国家安全的环境问题，而在西欧国家，这只是一个环境资源保护问题。其次，各国对威胁主要来源的判断不同。国家所面临的环境问题大致可分为三类——全球性的环境问题、地区性的环境问题和国内环境问题，它们都有可能成为威胁国家安全的问题。有些国家认为对国家安全构成威胁的环境问题主要来自国外，有些国家则更关注国内环境问题对国家安全的影响，这取决于国家对威胁来源的判断。一般来说，发达国家环境保护水平较高，其国家环境安全基本上不受国内环境问题的影响，它们的关注点主要在国外和全球性的环境安全问题。一些环境问题比较严重的发展中国家，在关注全球环境问题的同时，更关注国内环境问题对国家安全的潜在影响。最后，各国对环境安全的重视程度不同。例如，对于美国来说，尽管在国家安全战略报告中强调环境安全的重要性，但环境安全的地位仍不能和军事、经济安全等同而语。而对小岛国家而言，海平面上升将威胁到国家的存在，因此它们将环境安全问题视为国家的首要安全问题。各国的环境安全观存在差异，有其主客观原因。客观原因是，尽管当前生态环境问题特别是全球环境问题已成为对整个人类的重要威胁之一，但由于各国的自然环境、经济发展水平、社会文化、历史背景等都有着极大的差别，因而所面临的环境问题也不尽相同。主观原因是，各国政府对国家环境安全问题重要性的判断不同。国家的综合实力、经济社会发展水平、应对能力等都会影响到政府对环境问题在国家整体战略中地位的判断。显然，针对各国的实际情况，建立符合本国环境安全状况和形势的环境安全观是最有利于国家环境安全维护的。

第二，对于影响国家安全的环境问题要同等重视，避免出现偏重一类的倾向。如上所述，并不是所有的环境问题都可以称之为国家安全问题，各国都有自己的判断标准。而对于纳入安全范畴的环境问题，也可以划分为三类：被认为可能与军事、国防等传统安全问题相关联而加剧传统安全问题的环境问题；以重大生态环境灾害的形式对国家的生存和发展构成直接危险的环境问题；造成国家赖以生存发展的重要生态系统的损害，从而间接地威胁国家生存发展的环境问题。这三类环境问题都会影响到国家的安全，不过它们受到的关注程度可能是不一样的。从国际政治现实来看，与传统安全要素关联的环境安全问题可能得到更多的政治关注，而其他方面则往往落在学术和政策的聚焦之外。从国家维护环境安全的角度出发，所有的环境安全问题都需要合理的应对，偏重一类的做法不利于国家环境安全的长久维护。

在非传统安全威胁日益增大并得到更加充分重视的形势下，尽管各国在环境安全实践中存在一些问题，但是为了更好地维护国家安全，慎重考虑环境问题对国家安全的影响，制定正确的国家环境安全观和环境安全战略是关键。因为环境安全理论的研究与环境安全政策的实施之间已初步形成一种互动的关系，环境安全观念和战略上的落后，会导致一国安全政策上的失误，最终影响到国家的长远利益。因此，各国都应该根据自己的国情和国际安全形势来制定正确的国家环境安全理论和政策。

参考文献

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责任编辑：思 齐