公共服务型政府的打造与体育休闲政策的导向

2008-11-17朱寒笑苗大培

北京体育大学学报 2008年10期

朱寒笑　苗大培

（深圳大学体育部，广东深圳 518060）

摘要：公共服务型政府是建立在对传统政府模式全面革新的基础上，以为公民和社会提供公共服务为出发点的有限政府、法治政府、透明政府和有效政府Effective Government。体育休闲的兴起除了经济发展的内在动力以外，服务型政府宏观政策的推动起到了关键性的作用。服务型政府在体育休闲管理上的价值取向,一是公共性，二是服务性。

关键词：公共服务型政府；体育休闲政策；职能转变

中图分类号：G80-05文献标识码：A文章编号：1007-3612(2008)10-1309-03

The Construction of Public Service Government and Orientation of Sport Leisure Policy

ZHU Han-xiao，MIAO Da-pei

(Shenzhen University, Shenzhen 518060，Guangdong China)

Abstract:The public service government is limited, law-based, public and effective government, whose construction takes the renovation of traditional government as foundation, and takes the provision of public service for citizens and society as point of departure. Except for the internal dynamic of economic development, the macroscopic policy of service government provides an important impulse to the rise of sport leisure. The value orientation in management of sport leisure of service government includes two factors: first it is the public, and then the service.

Key words: public service government; sport leisure policy; transform of governmental functions

中国人民大学王琪延教授主持的“中国居民生活时间分配”课题抽样调查显示，我国城市居民终生时间分配，正规学习时间约占全部生命时间的7%，工作时间约占10%，闲暇时间约占30%。^[１]毋庸置疑，我们正在进入一个休闲在人们的生活和社会经济中越来越重要的位置。体育休闲作为休闲的一种主要方式。20世纪70年代中期，欧共体“继续教育与文化发展理事会”就提出了“Sport for all”的口号，旨在“帮助全体公民，不论年龄、性别、职业与贫富，认识和理解体育的价值，促使人们终身积极参与体育活动。”国际游憩活动协会(IRA)将体育休闲的意义归纳为:健康、幸福、生活能力、大众化及和平。体育休闲写意休闲的主流、大众体育的主要形式，作为一种健康的生活方式为世人所接受。

政府在体育休闲中的角色决定了体育休闲发展的规模和导向。伴随着我国服务型政府的打造，政府社会服务职能的加强和服务内涵的扩张，休闲服务作为公共服务的组成部分，休闲政策将成为国家的基本政策，^[２]为体育休闲的发展提供了良好的社会环境和政策导向。

1 政府职能转变和公共服务型政府的打造

政府职能是指政府的行为方向和基本任务。政府职能转变，即政府的行为方向和基本任务的重大变化。近代英国著名政治思想家密尔在《代仪制政府》中曾经指出：“政府既是对人类精神起作用的巨大力量，又是为了公共事务的一套有组织的安排。”迄今国内外对政府职能的结构解析，主要可归结为两大类，一是二职能说，即政府的政治统治职能和社会管理职能；二是三职能说，其中包括亚里斯多德的三职能(军事、司法和议事)、洛克和孟德斯鸠的三职能(立法、行政和司法)等。社会发展的实践证明，不同历史时期政府职能在结构上会出现两种主要的变化：一是从纵向的角度看，从传统社会到现代社会和后工业社会，政府职能结构从阶级统治职能逐渐向社会管理职能和社会服务职能方向发生重心位移现象；二是从横向角度看，无论是阶级统治职能，还是社会管理、社会服务和社会平衡职能，都在发生结构内涵的扩张，特别是社会管理和社会服务职能的内涵扩张更为明显，这是由社会发展促使国家经济和社会事务的膨胀造成的。

后工业社会，发达国家政府职能的转变主要表现为：政府阶级统治职能和社会管理职能的缩减，社会服务职能和社会平衡职能的加强。究其原因主要有：1) 后工业社会生产力的扩张，社会结构的重新整合，促使国家与社会关系的变化，使得政府职能不得不向有利于社会控制国家的方向转变。既然国家与社会在朝一体化的包容关系发展，政府自然也要相应地扩大其社会服务职能而缩小其社会管理职能，扩大其社会平衡职能而缩小其阶级统治职能；2) 中产阶级力量的壮大迫使资产阶级政府改革其统治方式。其中一个重要手段是以服务代替部分管理，在社会平衡中维护阶级统治；3) 与工业化进程中只注重发展物质生产力不同，后工业社会较多地重视发展精神生产力，力图克服物质化过程中人的“主体失落”现象，重建人类的“精神家园”。作为制度方面的精神回归，人们更愿意接受自我管理，因而政府的统治形式也不能不从管理转向服务；4) 从马克思主义关于人类社会发展规律的理论来看，从人与自然合一到人与自然的分离，再到人与自然合一的发展，是人类发展的必由之路。随着生产力的发展，人与社会、国家与社会、政府与公民的关系也必然从对立走向统一。与此相应，政府的阶级统治必然最后为社会服务所取代，这是不以统治阶级的意志为转移的。ニ孀盼夜生产力水平的提高以及经济的快速发展，政府职能结构的重心开始从阶级职能、社会平稳职能转向社会管理和社会服务职能^[３]。正如十六大报告指出，“加快政府职能转变，进一步推进政企分开、政事分开、推动各级政府强化社会管理和公共服务职能。”“加快政府职能转变，积极推进政府从全能政府、管制型政府向有限政府、服务型政府、法治政府转变，是树立和落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制，构建社会主义和谐社会的必然要求。”^[４]服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。它把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨。^[５]服务型政府的特点是：^[６]

1.1 有限政府提出政府是“有所为有所不为”的。从政府权力看，政府权力受到法律、民意机构、和社会的限制；理顺政府与社会、政府与市场的关系，利用有限的财力，为公众提供更多更好的公共服务。面对日益增长的公共服务需求，按照社会主义市场经济体制的要求，突出解决：1) 全面履行政府职能，把提供公共服务作为各级政府的一项重要职能；2) 改革投资型财政体制，建立健全与公共服务相适应的公共财政体制，用有限的财力提供更多更好的公共服务；3) 在公共服务领域引入市场机制和竞争机制，打破政府垄断，构建政府、非营利组织、企业相互合作的公共服务体系。把政府的公共服务决策与执行分离开来，将政府承担的一部分公共服务提供权交给非营利组织和企业。增加提供者主体，扩大公众对公共服务的选择空间。《全民健身计划纲要》作为一项体育休闲的公共服务，政府旨在倡导和努力实现“全民健身” ，提高民众的休闲质量，但是如何实现“全民健身”这个理想，就需要发挥多元服务主体的作用，充分发挥民间组织的作用，政府体育管理的主要职能应该在于“授权、资助、获得和监督”。

1.2 法治政府依法行政是当今世界一个重要的通行标准。其基本价值是：法律至上、权力有限、程序正当、法律优先和责任行政。

1.3 责任政府责任政府是指政府必须回应社会和民众的基本要求并积极采取行动加以满足，同时承担道义上的、政治上的、法律上的责任。作为一种制度安排，责任政府意味着要建立保证政府责任实现的责任控制机制。

1.4 透明政府透明政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一个对公共行政进行民主控制的制度安排，其基本原则包括：公共利益至上、有限的例外、最大限度公开、责任性和促进政府透明等。透明政府是市场经济的必然要求，是建设社会主义法治国家的重要环节。一方面，市场经济发展必然带来文化变革，人们的主体意识、参与意识越来越强，辨别是非能力和参政议政能力也越来越高；另一方面，市场经济必然导致利益主体多元化。多元的利益主体，必然要求打破权力垄断。历史和现实都证明，在高度集权体制下，民主、法制都难以存在和发展。没有分权，就没有民主，发展社会主义民主政治，改革中央高度集权的组织管理体制，建立和完善中央与地方合理分权体制。

1.5 有效政府有效政府是指政府要适应社会环境发展变化的要求，不断地满足社会不同的需要，提高行政管理的效率和效益。

综上分析，服务型政府作为一种新型的政府模式，是建立在对传统政府模式全面革新的基础上，以为公民和社会提供公共服务为出发点，强调政府与社会的良好协作，重视社会公正与法治，注重提高政府的回应性和效率，主张政府应该是责任政府。

2 强化公共服务，定位政府体育休闲的管理和服务职能

服务型政府的确立进一步明确了政府行政机构在体育休闲管理上的价值取向,一是公共性，二是服务性。公共性要求政府管理要以体育休闲事业利益为依据,行使行政管理,权力范围应围绕体育的公共领域,保证公众参与体育休闲的权利并获得相应的体育利益。政府管理体制必须回应公众的体育休闲要求,积极采取策略与行动,对公众的体育休闲需求给以满足。政府的管理行为要有助于公众的体育休闲意识的培养,促使体育休闲目标的实现,同时政府对公众和社会要承担责任。服务性要求政府在公民本位理念的指导下,按照人民意志,以“全心全意为人民服务”的宗旨来直接管理体育休闲的事业部分。政府对体育休闲的公共服务负有义务,要追求其服务质量,提高服务水平。政府管理体制要服务于公众的体育休闲需要,保障公众享有基本的体育休闲权利,实现公众的体育休闲基本服务,让公众通过体育休闲运动获得身心的健康实惠。并以此为依据，进行政府体育休闲职能的转变。

需强化的职能。在公共性与服务性理念指导下强化政府的主导作用,明确“该管什么,怎样管”，国家体育行政机构弱化微观管理职能,逐步走向宏观调控，从“办体育”向“管体育”转变,发挥领导、协调、监督和服务的作用。体育休闲服务组织体系改革在很大程度上是改变过于集中的权力结构，实现权力的分化和重组。目前，国家推行政府机构改革和实施公务员制度，以及体育休闲自身社会化、产业化的发展要求对体育行政部门的改革形成了双重压力，客观上要求省以上体育行政部门把微观管理的权力和职能下放和转移出去，强化宏观管理职能；要求市一级体育行政部门在大面积机构合并的情况下，强化地方政府的职能，中央政府除在宏观上推行各项政策，如税收、土地、拨款等政策外，体育休闲服务还包括公共体育休闲设施的建造、体育休闲教育以及指导员的培训等应该根据地方的经济发展水平，由地方提供。提供体育休闲服务(事业属性部分)是地方政府体育休闲管理组织的主要职能之一。

需转化的职能。强化政府主导但不是政府包办，就中国的现实而言，转化政府体育行政的微观管理职能，加大对自下而上的非营利组织的培育和扶持，确立非营利体育休闲服务组织开展和组织体育休闲活动的主体地位，是体育休闲能否广泛开展、体育人口能否全面提高的关键之一。发展非营利组织，以志愿精神关注所有人群，同时也是和谐社会发展的要求。

需弱化的职能。政府体育行政职能转变，其实质就是把性质属于私人品的体育服务从政府职能中剥离开来，交还社会，而政府体育行政职能转向体育服务中性质属于公共品的部分。市场经济条件下，市场能够解决的问题，政府应该减少参与的程度，相应弱化其职能。所谓应该弱化的职能是指政府应减弱对体育市场的过度干预，充分发挥市场在体育资源配置中的基础性作用，政府应尽快从经营性、竞争性投资领域中退出，建立以市场为纽带的体育管理和服务的市场化机制。

综上分析，政府体育休闲行政职能的转变，应以建设服务型政府为目标，以提供公共体育休闲产品和服务为主线，强化政府体育休闲管理和服务职能，并根据不同的经济发展水平，调整其管理职能和范围。

3 以人为本，制定和完善休闲政策

就宏观经济状况分析，我国经济发展的主要障碍已经由生产领域转移到流通与消费领域，供求平衡的难点已经由供给方转移到了需求方，中国已告别短缺走向丰富。从国际比较的视角来看，我国目前人均GDP正从1 000美元增长到4 000美元，这一时期大体相当于20世纪20－30年代欧美各国所处的历史时期，这一时期的显著特征是：休闲政策的政府导向阶段，Sport for all成为主导理念，体育人口快速增长，体育休闲组织化、生活化和平民化蔚然成风时期。发达国家体育休闲的发展是以其雄厚的经济基础、完善的社会福利、特有的消费观念和消费方式为前提。而在人口、就业、环境等问题比较复杂的中国，体育休闲的兴起除了经济发展的内在动力以外，服务型政府宏观政策的推动起到了关键性的作用。如社会保障制度的完善、带薪休假制度的实施、休闲教育的推行、公共休闲和体育设施的建设以及对非营利组织的扶持和培育等相关政策的制订和完善。