中国体育体制改革的理论基点分析

2008-11-17范宏伟权杉董玉峰

北京体育大学学报 2008年10期

范宏伟　权　杉　董玉峰

（1.兰州交通大学体育部，甘肃兰州 730070；2.吉林大学体育学院，吉林长春 130012）

摘要：中国体育管理体制是自然发育和人为选择、取舍及规划设计二者结合的构建过程。对中国体育体制改革中凸显的种种矛盾，从权利和利益、制度和规则、产品和资源、文化和信仰、需求和动机、价值和伦理等基点进行深层次剖析，旨在准确定位，合理把握体育体制改革的实质，并为体育主管部门的决策提供参考，促进体育改革与经济体制、社会体制的协调发展。

关键词：体育体制；改革；理论；基点

中图分类号：G812.3文献标识码：A文章编号：1007-3612(2008)10-1312-04

Analysis of Theory Base of Sport System Institution Reform in China

FAN Hong-wei1, QUAN Bin2, DONG Yu-feng2

(1.Lanzhou Jiaotong University,Lanzhou 730070, Gansu China;2.Department of Physical Education, Jilin University,Changchun 130012,Jilin China)

Abstract:It is a process combination of natural growth with artificial design, taking and programming to the institution of Chinese sport management. To all highlight kinds of questions in Chinese sport institution reform, the paper analyzes the foundation deeply from right and interest, institution and rules, product and resources, culture and belief, need and motive, value and ethics, aiming at accurate positioning, reasonable holding the essence of sport institution reform, offering consultant to sport supervisor section, and promoting coordination development of sport reform with the economic and social system.

Key words: sport institution; reform; theory; base

过去30年中，我国基本上是以改革推动开放，而今后较长的时间里则更多的是以开放促进改革，这已成为体育这个率先开放的系统改革的重要动力。百年奥运之际，体育理论界又更多地把目光投向北京奥运会后中国体育体制改革,尤其是针对竞技体育举国体制改革的讨论褒贬不一。绝大部分观点认同竞技体育举国体制取得的成绩；有学者认为，举国体制存在种种弊端，2008年奥运会后，举国体制将退出历史舞台；部分学者认为，2008年奥运会后，举国体制将得到创新和发展，继续发挥它的功能。フ庑┥畈愦挝侍夂兔盾则表现为:中国体育管理的权限过于集中、各级组织权责不明、管理制度法规不健全、法制化程度低、资金保障体系不健全、社会化程度低，其最大的弱点是体育运动不能顺应经济的发展和社会的变革,以及竞技体育与群众体育不能协调发展。基于此，笔者将体育体制改革过程中的理论基点进行提炼、归纳，从权利和利益、制度和规则、产品和资源、文化和信仰、需求和动机、价值和伦理等六方面探源，以期合理把握体育体制改革的实质，又好又快地实现体育改革与经济体制、社会体制的协调发展。

1 权利和利益基点

体育管理体制是体育的机构设置、权限划分、运行机制等方面的体系和制度的总称，它是实现体育总目标的组织保证。任何改革都是一次利益的重新分配，中国的体育管理体制改革的目标是建立符合中国实际情况的体育管理体制及运行机制，关键在于政府、社会及市场之间的博弈及利益分权，也决定了体育及其管理体制的性质和形态。^[1]

从经济学的角度讲,竞争才可以产生效益。^[2]改革的发起和阻滞应发生在原有利益竞争格局中既得利益最大的部门或人。改革之初，中国主要推行自上而下的改革，体育制度变迁的方式是以政府为主体的强制性制度变迁，表现形式为政府通过政策和法令对改革过程从整体上进行规划、组织、协调，主导着改革的方向和路径。但从当前改革看，自上而下的强制性改革已经受阻，阻力主要来自既得利益者和体育改革措施的制定者，由此形成了现实体育行业管理中的法律、政策与行业规范交织在一起，矛盾、冲突、竞争充斥在其中的问题。

从公共选择理论的角度讲,人都是理性经济人,都会追求自身利益最大化,在这样的假设前提下,人在没有制度制约或制度不完善而无法制约的情况下,必然会追求个人或单位的利益最大化。体制改革中，体育总局和其下属单位在制定改革措施想方设法地保护自己利益，对体育资源进行垄断，不愿将手中的权利让渡给社团和协会，破坏了公平竞争的市场规则，致使建立新体制的改革措施难以落到实处。

伴随体育举国体制依存的内外制度环境和社会价值观的变化，利益主体多元化的特征表现突出，政府和市场协同和互补。我国体育管理体制要迈向更加完善、合理、良性运行的目标,政府行为必然要缩减,社会行为必然要增多,社会性的管理、调节居于主导地位,只有如此,我国体育事业的发展才能在国家观念、市场逻辑的博弈过程寻求到良性发展的路径。由于我国各地区的经济、文化发展不平衡,因而多元化的管理体制在相当长一段时期内将继续存在,在经济较发达的地区,社会办体育将占主导地位,相对而言,较贫穷、落后的地区,国家行政机关将继续行使主要权力。我们一方面要看到改革的必要性、紧迫性、艰巨性和渐进性，并在对改革必须付出的代价和成本做出客观评价的基础上，合理选择改革的有利时机，科学把握改革的节奏，正确处理改革、发展、稳定三者之间的辩证关系。只有这样，我们才能真正做到积极、稳妥、有序地推进改革。

2 制度和规则基点

制度是约束和规范个人行为的各种规则和约束。随着社会的发展，对大部分利益主体，尤其是新生利益集团来说，现行制度是一个管理效率低下、人为障碍重重、破坏公平竞争原则、无法保障利益均衡的“失效”的制度，急需创新出一个高效、公平、协调的制度，但由于长期以来形成的观念和既得利益集团的人为阻力，体育制度变迁还需要很长的过程，从而使中国体育管理体制改革的基本指向:意识形态的创新、财产所有权的变易和政府改革显性化。

运用新制度经济学相关理论对中国体育体制改革进行分析，认为体育体制改革实质上是一种制度变迁。制度变迁的主体是各利益集团，动力来自各利益集团的博弈，实现体育制度创新必须要打破“路径依赖”，将诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合推进制度变迁。^[3]因此我国体育体制改革的本质特征可以归结为——在现象上表现为政府主导型制度变迁，而本质上是一种全社会成员共同参与、相互博弈的社会公共选择和制度变迁的过程。体育的主体结构由纵向利益体系和单位集合的横向利益体系构成，纵向利益体系由个人、集体和国家构成，横向利益体系由部门之间、行业之间、地区之间等组成,是一种平行关系。

体育利益集团的博弈为制度变迁提供了动力。一种制度安排形式，对应一种稳定的利益分配格局，但这种格局只是表明各利益主体的相对均衡。诺思认为，制度变迁的原因是制度失衡，体育制度的不均衡是指现行的体育制度不再是一个可供挑选的制度集合中最有效的一个，在博弈中产生了新的利益均衡，为了保障这个均衡的利益格局，作为变迁绝对主体的权威者就要提出新的制度，并利用其权威推行该制度，完成制度变迁的过程。

同样，文化进化形成的规则对制度是明显地有约束的。显规则是指在形成社会秩序的过程中所出现的，为全体成员所遵守的行为准则的总和。潜规则是“中国社会在正式规定的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际又存在着一个不成文的又获得广泛认可的规矩，一种可以称为内部章程的东西支配着现实生活的运行”。^[4]探究中国社会的规则起源，我们会发现最初是一些人甘冒被惩罚的风险，违背社会中一些现行的惯例和习俗。如果冒险的结果证明其行为是错误的，他将会重新服从规则；如果他从风险中获利，并且两相比较利大于弊时，其他人也会看到这种好处，便纷纷效仿。当效仿的人数达到一定的临界点的时候，作为一种新的内在制度的潜规则便产生了。全国第十届运动会上的“金牌内定”、“假摔”、“弃权”事件是对公平竞争的体育道德规则的践踏；而体育腐败、“假球”、“黑哨”中的权钱交易则是对法律规则的公然违犯；体育行业“黑色事件”不断，说明潜规则的盛行对体育秩序构成了巨大的威胁。但是，反过来讲，当一些潜规则大行其道，几乎取显规则而代之的时候，我们就不能仅仅停留在对潜规则进行道德的谴责和情绪化的批判上，最需要的是对现行显规则进行深刻反思，及时消除这些潜规则的不良影响，修正现有显规则，以适应体育对完整意义规则的需求。

3 产品和资源基点

市场经济最基本的原则是市场在资源配置中起基础性作用。依据市场经济的有关理论,西方发达国家将体育产品依据其社会功能分成三类:公共体育产品、私人体育产品、混合性体育产品。公共体育产品是指能够使公民受益又很难由市场产出的体育产品,如公共体育设施的建设与服务；私人体育产品是指由市场产出的体育产品,如职业体育；混合性体育产品是指既包括市场产出,也包括非市场产出的体育产品,如公益型俱乐部的经营。从20世纪50年代开始实施的“举国体制”实质上是一种“政府垄断体制”，体育经费大部分来自政府，政府体育部门掌握并依靠行政命令支配体育资源，将奥运金牌作为“公共产品”提供给公众，以此获得财政的支持。在资源总量相对固定的情况下，这必然会产生矛盾，出现政府与民争利的情况，政府垄断体制改革势在必行，但由于政府的权威性和垄断性，作为体育体制改革绝对主体，下一步的改革还是要取决于政府的决策。

从体育本身来讲，对实现既定的目标，举国体制理论上比其他体制有更大的优越性。只要信息充分，计划经济体制和市场经济体制本身不存在谁优谁次的问题，计划经济和市场经济在理论上也是等价的。^[5]国内大环境改革的显著特点是以市场化为导向的，目标是建立起社会主义市场经济体制，与此相关的公共领域的改革也相应是以公共化为导向的有效机制，^[6]这要求体育体制转型要沿着相似的路径演进,即政府主导下的渐进式改革。具体地说,政府应该从私人性、竞争性、微观性的领域逐渐退出,转向公共领域、非竞争领域及宏观领域,承担起公共服务的职能；还要逐步摆脱过去政府在体育管理中直接的、行政的、参与式的管理,适时地转向间接的、以经济手段为主的、法治式的管理。但由于中国经济分布的不均衡性,体育的发展又很大程度上依赖于经济的发展,因而我国体育体制的初始状态也是非均衡的,不同地区、不同体育部门在体育生产要素分布和影响体育体制创新的环境条件上都存在很大的差异，这就要求我国政府在体育体制转型中采用了“梯度推进”,^[7]先在体育体制改革条件成熟的地区、领域进行体制改革试验,利用梯度推进的“势能作用”渐次扩大改革的力度和范围,最终实现体育体制转型的最终目标。

4 文化和信仰基点

规律是指事物之间内在的本质联系，决定着事物必然向着某种趋向发展，用什么样的思想方

法研究和探索体育运动的发展规律，结果大不一样。^[8]体育是由具有理性与意志的人创造的。体育改革是一种社会利益关系和利益结构的大调整,它必须取得社会各阶层人民的广泛支持,必须有一个宽松的公众舆论环境和足够的体育社会心理承受压力。

根据新制度经济学理论，有效率的制度并不能自然地为自己开辟道路，文化传统、信仰体系等都是根本性的制约因素。体育是人类的文化成果,代表着社会发展的文明水平。举国体制有着古老的传统体育文化之根，必然要受到文化传统的影响,这种影响是通过文化传统对人们认识及思维方式的影响而实现的。只有从思想上真正认清举国体制存在和发展的必然性，才能激发全国人民维护这一体制的自觉性和积极性，才能获取强大而永恒的原动力。

政治的一致性取决于思想的一致性。中国体育改革面临的许多困难和问题,从表面上看是受经济和其他方面的影响和制约,本质上则是文化问题。从哲学意义上讲,以奥林匹克为核心的西方体育文化努力追求的是人类的可能性,即人类可以做到什么；而东方体育文化则要说明人类的必要性,即人类应该做到什么。^[9]从体育活动的组织管理来看,中华民族重群体,重权威,强调统一的文化特质,表现出管理的集权化倾向,体育管理的行政色彩比较明显。相反,在西方文化中,倾向于强调个性发展,因而在西方国家的社会体育管理中极少有集权制的管理,体育事务的具体管理几乎都交由各种社会体育组织进行管理，^[10]体育的文化特征,主要表现在促进人类交流、提供娱乐健身手段等方面的功能。我国目前的实际情况, 主管文化的行政部门不管体育文化；主管体育的行政部门,重竞技、轻群体,重提高、轻普及；体育政府部门、体育自治组织以及专业性的体育服务机构三重管理主体之间的权责互动关系还处在初步的磨合阶段，国家依然是体育管理和推进体育向纵深方向发展最重要的主体，不利于真正形成体育多元管理主体的局面,在创建和谐社会,重视精神文明创建的今天,很有改革之必要。

5 需求和动机基点

事物的发展是由其内部矛盾所决定的。中国体育管理体制的影响因素主要是国家的政治、经济体制、经济发展的速度、文化与传统特点以及体育自身的性质与发展程度,运用系统的、历史的观点来分析中国体育管理体制改革的动因问题则显得比较客观且全面。ヌ逵发展的最终目标是实现和满足人们的体育公共需求。在现阶段，这种公共利益具体表现为：竞技体育进一步为国争光，提供给人们一种精神上的愉悦和满足,没有金牌则是公共风险；群众体育进一步普及，提供给人们一种身体上的愉悦和满足。而市场的基本功能是通过价格的波动反映出需求的变化,在这一过程中,市场提出需求和怎样去满足这种需求,就成为推动经济运行的一种基本动力。^[11]为了更好、更快、更经济、更全面、更具活力地为目标服务，改革应以人们的公共体育利益为导向，而不能以市场为导向，也不能以金牌为导向，改革每前进一步，应让老百姓能够体验到更多的实惠，决不是为了改革而改革，也不是为了实现社会化、产业化而改革。改革只是手段，不能从改革本身来判断改革的正当性，体育改革的“彼岸”只能是人们的公共体育利益。只有服从于公共利益，改革才不会出现偏差，才能真正体现我们改革的终极价值。ニ孀畔执社会的发展和人们生活水平的不断提高,人们的体育需求越来越呈现多样化的特点,而我国政府提供的公共体育服务普遍存在着行政效率低下,服务不高的弊端,现行管理体制的不适应性早就显露,主要表现为体育事业发展经费不足和体育行政部门管、办矛盾突出。推动体育社会化、科学化、产业化和职业化,建立与社会主义市场经济相适应的、符合现代体育发展规律的新型体育体制与运行机制势在必行。我国体育管理体制改革应该根据实际情况,切实考虑到我国体育运动的自身情况和国情等,围绕利益关系的调整、产权制度的创新和政府职能的转变三个方面展开。因此,政府很有必要吸纳企业以及其他组织加入公共体育组织服务,同时为他们提供各种优惠条件,以保证日益增长的多样化的体育需求,并进而实现公共体育服务的优质化。^[12]未来“小政府,大社会”的状况,国家宏观管体育,社会微观办体育的新型体育管理体制向多元分化的组织结构变革将不可避免。

6 价值和伦理基点

体育价值观念,是体育实践主体以自身需要为尺度对体育客体意义的认识，体系主要包括体育价值目标和体育价值标准。^[13]改革必然要涉及到价值标准的选择与塑造问题,带来一场价值革命。一般来说,价值的本质就在于使主体更完善、或使主体存在和发展更完善。然而,这种价值标准的选择还不能以很清楚、易于控制的社会指标加以再现,政府的价值观念产生于政府内部,通过法律、法规,新闻舆论与自身享有的权力,调整与校正着社会成员对社会体育管理的价值观念。^[14]从政府的立场来看,管理的终极目标就是要实现各种政治需求,并以这种需求的实现来衡量政府工作绩效,他们更多的是把体育当成一种控制社会稳定的“工具”。而社会本身也会形成自身对社会体育管理的价值标准,它表现为人们以自身的体育需求满足度来评定管理的得失,人们更加看重体育在强身健体、休闲娱乐等方面的作用。政府和社会对体育看法的不同,进而造成社会体育管理的价值标准在现实中存在分歧,也正是这种分歧制约着社会体育管理的良性运行。

这种固有意识形态对新制度提供的抵触会生成改革成本。意识形态作为人们行为的世界观，它通过改变人们的偏好体系，而进入人们的行为成本、收益函数之中，进而影响经济主体的成本——收益计算及行为选择。长期以来，我国在集中投资和对竞技体育实行“强迫现代化”管理的同时，也对此进行了大量的政治教育投资，加之我们历来有重精神的传统，使得传统的意识形态资本大量沉积，对旧有体制的“合理化”认同形成意识形态刚性，从而降低了改革的热情和效率，加大了改革的成本和阻力，导致了意识形态剥出成本，使旧有制度的延续在非正式制度里得到了支撑，延缓了体制的改革和变迁。因此，在构建和谐社会的过程中必须从价值和伦理层面对旧体制进行扬弃，建立一个伦理型行政的新型模式，使以人为本的体育价值取向进一步加强，管理方式、方法和观念彻底转变。

依据赫茨伯格的“激励——保健”理论，满意的对立面不是不满意。也就是说，消除了工作中的不满意因素并不必定能让工作令人满意。他还提出了二维连续体的存在：“满意”的对立面是“没有满意”，“不满意”的对立面是“没有不满意”。^[15]推而论之，“伦理”的对立面是“没有伦理”，“非伦理”的对立面是“没有非伦理”。非伦理型行政观是一种以物为中心、以效率为其核心价值追求的行政模式，采取非人格化的组织为行政活动方式，往往忽视组织中人的需求，忽视社会对公共决策的参与，以及行政组织的社会责任等。尽管非伦理型行政并不是不讲伦理的，但在非伦理型行政中，最高的伦理就是效率，效率就是最高的善。^[16]伦理型行政则是一种以人为中心的行政，它关心人，以人的发展与完善为中心，注重社会公平，注重行政组织的公共性，关注行政组织的公共责任，把公民需求的满足、公共利益的实现当成公共部门的最大追求。伦理型行政并不是不讲效率，但它强调组织效率的方向性，即强调这种效率必须是一种正效率、是一种能够满足人的需求的效率。由非伦理型行政走向伦理型行政，首先要从行政伦理的制度化入手。将表征着行政人员职业操守的行政原则和公平原则、法制原则、民主原则，以制度化的形式在行政组织的规章制度中予以明确，从而确保行政主体对行政伦理原则与行政道德规范的落实。这不仅有利于促进行政组织的伦理化，更有利于增强政府行政的合法性。其次，要求公务员对自身身份、行政目的和行政价值进行全新的认识，具体说来就是要破除“官本位”思想，真正把自身的权力看成是一种谋取公共利益的手段，把自身对公共利益的追求看成是一种职业伦理的内在规定，在讲求和谐伦理、追求宽容、寻求社会主体的优雅生存、寻求主体的责任感的和谐社会中真正做到公共伦理行政^[17-19]。

参考文献：

［1］肖林鹏.中国体育管理体制改革研究述评［Ｊ］.西安体育学院学报,2005(1):23-26.

［2］王庆伟,任海.陕西、甘肃两省关于“竞技体育举国体制”问题调查报告［J］.西安体育学院学报,2005(3):2.

［3］张新萍.制度创新与制度变迁——对中国竞技体育体制改革的新制度经济学分析［Ｊ］.体育学刊,2007(1):5-8.

［4］贾文彤.体育的规则之治——一个法律社会学视角［Ｊ］.体育学刊,2007(1):20-21.

［5］王东升.论我国体育管理体制改革的动力与趋势［J］.体育文化导刊,2007(6):50-51,57.

［6］朱国平.也说体育改革——兼议举国体制［Ｊ］.体育文化导刊,2006(1):19-20.

［7］尹亭,郑勇.我国体育体制转型期的若干问题研究［Ｊ］.浙江体育科学,2005(6):8-10.

［8］梁晓龙.竞技体育举国体制运行中存在的问题及完善对策［J］.体育科研,2006(3):9-19.

［9］卢元镇.东西方文化对接中的奥林匹克运动［J］.体育学刊,2006(6):4.

［10］张本华.从体育功能的多重性探讨我国体育管理体制改革［J］. 军事体育进修学院学报,2007(2):15.

［11］唐建倦,邹卫国,周琥.我国竞技体育体制改革与市场机制的思考［Ｊ］.山东体育学院学报,2006(6):6.