民意表达制度化的思考

张　兵

摘要：对民意问题的研究伴随着我国民主政治改革发展的具体实践进程而展开，并逐步升温成为政治热点问题。在当代社会，民意表达最突出的问题是通道不畅和权利不均。只有通过制度化，才能形成我国政治体系中合理的民意表达结构，即以安排充足通畅的表达渠道为基础、以均衡社会各群体的表达权利为前提的结构；只有通过制度化，才能形成我国社会民众合法的、有序的和合理的民意表达秩序。在民意表达制度化过程中应注重其建设的系统性。

关键词：民意表达；制度化；系统性

中图分类号：D62文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－００79－０4

迄今为止对民意问题的研究，大多伴随着我国民主政治改革发展的具体实践进程而展开，并逐步升温成为政治热点问题。对于一个以执政为民作为治国理念的执政党来说，高度尊重民意乃是其执政为民的基本前提，是社会进步和政治文明发展的一个重要表现。中国共产党作为执政党从来就是很注重民生民意的，但在当代社会，阶层分化，利益博弈，利益诉求多样化，权力权益不均衡，形成了社情民意的新情况新特点，政府如何倾听民意，民众如何表达民意，需要我们进一步探索和研究。

我国的政治体制改革已从原来的积极稳妥阶段过渡到了纵深推进的新阶段。党的十七大报告特别提出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，要从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更充分的保障。马克思早就说过：“发表意见的自由是一切自由中最神圣的，因为它是一切的基础。”① 广大民众的表达权需要制度来保障和实施，民意表达需要进一步制度化。

一、民意表达的现状

所谓民意，就是指广大民众对政治、经济或社会的意见和愿望等。民意表达是指广大民众在表达意愿的支配下，通过一定的途径和方式，向政府等权力机构提出政治和经济等方面利益要求或综合意见并试图对其决策或立法等施加影响的政治行为和过程。民意表达是公民政治参与的基本形式，民意的充分表达和广泛汇集是中国共产党执政的重要基础和依据。目前我国民意表达愈来愈多，对政府决策的影响愈来愈大，但仍然存在一些比较突出的问题。

（一）民意表达通道不顺畅

在利益的诉求和意见的表达呈现多元化态势的当代中国社会，社会民众比以往历史上的任何时候更渴望多样的、通畅无阻的表达渠道。民意的顺畅表达应该成为我国民主政治生活的常态，但当前我国民意表达存在的一个突出问题就是民意表达渠道相对较少，制度化民意表达通道不够畅通。我国现行政治体制其实为民意的表达作了制度和体制上的安排，如人民代表大会制、信访制和行政听证会等，但这些有制度保障的民意表达渠道往往由于一些具体制度上设计的缺陷以及在贯彻实施中存在的偏颇而阻塞。作为联系一定范围内一定数量选民的各级人大代表，理应是选民意志表达的一个重要载体，但人大代表的非专业性以及与选民之间的非密切联系，使其不足以担负为选民代言的任务，造成了我国虽然拥有数量庞大的人大代表队伍，但民意通过人大代表来表达的路径并不是很畅通的局面。2005 年 5 月新修订的国务院《信访条例》颁布了，这无疑是一项顺应民意的好的政策，但在政策执行环节上出现的问题造成了民众表达信访渠道的堵塞：很多上访群众被当地党委、政府设置的办事机构“截流”，个别基层干部出于“政绩”、私利等考虑, 隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路、压制民意，上访之后是回应少, 解决更少，民众在信访渠道上表现为信“上”不信“下”、信“访”不信“法”、信“闹”不信“理”。作为在社会决策中引入民意参与的一项新生事物的听证会制度，本应为顺畅表达沟通渠道起到积极的作用，但由于在听证程序上还不够成熟，也导致人们对一些听证会的实质意义产生质疑，大多数听证会只是作了一场“民意秀”，成为一道亲近民意的“摆设”。

从全国各地来看，尽管人们的各种诉求主要以正常的、合法的方式来表达，但非法的、过激的、非理性的表达方式也表现出明显的上升趋势。对于2006年、2007年备受关注的彭水诗案、稷山诽谤县委书记案以及平顶山区委书记杜欣辱骂市委书记案，李季平分析道：“这些案件的当事人都是干部，他们的社会地位、思想素质、法制观念等，都要优于普通公众。值得思考的是：他们对自己的领导、对自己比较熟悉的当地经济、社会发展中存在的问题，为什么要采用极端的方式，而不去采用正常的诉求渠道反映呢？正常的诉求渠道在一些地方没有得到认真落实，或者使公众对这样的方式失去了信心。民意如水，总要有奔泻的方式和流向渠道。当正常的方式和渠道受阻以后，非正常的方式和渠道就成为必然的选择。”② 如果因为民意缺乏表达和被接纳的渠道，“怨气”仍然还在郁结，“流言”仍然还在传播，民众仍然还在很大程度上寻求非制度的、带有暴力倾向的表达，都会直接影响我国民主的发展和政治的稳定。

今年3月20日《生活新报》报道了这样的消息：在市长接待日的头天晚上，昆明市体育馆关闭的3号门前已有57人在排队等候“接待”，有的市民甚至在门口打起了地铺，准备通宵等待。如此等候市长“接待”的盛况反映出民意表达上的尖锐的供求矛盾：目前我国民意的表达机制还不足以完全满足民众旺盛的表达需求。完善民众的诉求表达机制和进一步拓宽民众利益诉求的表达渠道，是我们迫切需要解决的问题。

（二）民意表达权利不均衡

民意充分和自由地表达是现代民主政治的公民权利之一。我国宪法第二条明确规定：“人民依据法律规定，通过各种形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；宪法第三十五条规定，“公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，这六大自由或权利，我们可以简称为意见表达权。依据宪法的规定，我国还制定了许多相关法律以保障这些权利的实现。但由于缺乏实现平等表达的具体程序与实施细则，加上制度化的民意表达通道的阻塞，我国现阶段民意表达和利益实现主要靠的是一次又一次的博弈。孙立平如是分析道：我国在正式制度层面的权利处于低水平均衡状况，即在现实的层面上，对社会各个群体——包括穷人和富人——的权利保护均处于一种很低的水平上，并由此形成了一种低水平的权利均衡。但是，另一个方面，在现实的社会生活中，特别是在非正式的层面上，不同群体的社会权利远不是处于一种均衡的状态，而是处于一种事实上的严重不均衡状态。因为不同群体的结构位置、社会影响力以及所拥有的机会结构是不同的，因而他们为自己争取利益的能力和事实上的权利也是不同的③。诚然，在利益博弈之中，无论何种社会制度的国家，都会产生一定数量的弱势群体。

社会弱势群体是在社会公平与公正方面处于弱势、在自己正当权利与利益的追求过程中处于不利地位的群体。由于我国城市化发展异常迅速，农村人口流向城市并成为城市化建设的主体性力量的同时，他们也构成了弱势群体的重要部分。“社会分化出多样性的社会群体。各种社会群体中有些是强势群体，掌握更多的资源、权力，有些是社会的弱势群体。有些群体是改革过程中加以倾斜发展的群体，有些群体则承担较大的改革成本。强势和弱势不仅仅是他们收入上有差别，更在于不同群体在表达和追求自身利益的能力上存在差别。强势群体之所以强势在于其更多地掌握话语权，积极地参与决策，并能够在公共决策中表达和反映自身的利益。弱势群体则反之，他们有可能缺乏利益诉求的渠道，甚至有可能本身在社会决策和制度安排中遭到排斥。”④这种排斥的一个明显的表现就是在国家的政治架构中缺少利益代表。人民代表大会是我国的权力机关，在实际生活中，我国各级人民代表大会分配给弱势群体代表的席位很少。全国人民代表大会每届代表中，不仅农民代表很少，而且在这较少的名额中大多数也被农村干部、农业专家和教授所占。这些代表也工作在农村或者从事与农业有关的工作，但是他们不是以农业收入作为生活的主要来源，其利益与农民有许多不同之处。因此作为我国各级权力机关的人民代表大会也很难反映广大弱势群体的呼声，表达他们的利益⑤。

社会的弱势群体如果难以得到表达诉求的渠道，难以受到社会和政府的关注，那将会使群体间的失衡状况更加强化，并使社会矛盾日益积累，甚至会加剧社会的不稳定，这与我们党和政府所倡导的和谐社会的建设目标是不一致的。对于今年的两会政协委员、中国首富张茵的三个提案，许多专家、媒体发出了对强势群体的政策建言保持必要的警惕的警示。据统计，今年“两会”来自私营企业届的代表委员达200余人，而真正来自工人和农民的代表委员则很少，农民工只有3个代表。弱势阶层不仅代表委员人数少，其代表委员也缺乏专业性，无法有效表达本阶层和群体的利益诉求。如果为各利益群体代言的力量过于悬殊，那么就会出现由一个或几个强势群体主导社会公共决策的现象，与我国民主政治背道而驰。

可喜的是我们看到了党和政府在这方面的努力。十届全国人大五次会议关于第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定明确规定：“在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表”。党的十七大报告提出了进一步加强和完善人民代表大会制度的三项措施，报告建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”，这必将消除选举中的城乡差异，进一步扩大广大农民在人大代表中的比例，增强他们在国家权力机关中的发言权。

二、民意表达的制度化趋势

早在上个世纪80年代初，邓小平就鞭辟入里地指出，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。一方面，制度化使群体和组织的制度完备与规范统一，有助于规范的内化和人们行为的协调，对社会起控制作用，促进整个社会和谐与安定；另一方面，对社会成员的权利提供有效的制度化保护，是我们重建社会生活秩序，保证社会公平正义的基础。因此，民意表达必须进一步走向制度化，必须高度重视民意表达制度化建设。给每个公民、每个群体以平等的表达权利，给民意以更充分、更有制度保障的表达渠道，是全面推进我国民主和法治进步所必需的。

民意表达制度化是指社会民众的利益或意见表达方式的定型化、规范化的变迁过程，是政府用有效的制度安排来容纳和规范社会民众的民意表达的社会结构，其结果是最终形成合法的、有序的和合理的民意表达秩序。在民主政治体系中合理的民意表达结构，必须以安排充足通畅的表达渠道为基础，以均衡社会各群体的权利为基本前提。

（一）体制内的民意表达需要进一步的制度完善和制度细化

人民代表大会制度是我国的政体，我国的民意表达制度化应首先着眼于人民代表大会制度这一民主政体的完善，如人大选举中的提名、确定候选人的制度尚需完备；人大代表议案产生的具体程序亟待规范；完善人大议事制度，引入自由辩论等等。

作为民意诉求的一种重要的表达方式的信访，应着手信访工作责任制的强化和落实，完善信访工作党政主要领导负责制，完善信访事项的受理、办理、督办制度等。深圳的成功经验值得我们借鉴，深圳市于2003年开始建立信访督查专员制度，严格遵循受理、交办、督办、回复群众信访事项的工作程序，确保群众的诉求有人应、有人管、有结果、有反馈。

防止听证会变成一种亲近民意的“摆设”就要使操作过程程序化，程序化是制度化的延伸、补充和具体化，是落实制度的重要保证。目前我国听证会程序性规定比较粗疏，导致无法依据具体法规来保证其应有的公正与科学。还有，在听证会上，老百姓这一方是相当弱势的，需要有专家提供专业性的建议，应该实行专家代言制。

（二）新型的民意表达需要被纳入制度化轨道加以促进和规范

随着社会的进步、科技的发展，在正式的民意表达渠道外，出现了一些合乎时代潮流、科技含量高的新型民意表达渠道，如现代网络传媒和民意调查等，它们的出现，使民意表达更加多样、直接和便捷。

在信息时代，网络媒体为民意的表达与聚集提供了一个成本低、互动性强的有效平台，成为越来越引人注目的民意表达方式，网络舆论逐渐成为政府倾听民声、了解民意的一个重要渠道。在被称作“网络意见表达年”的2003年，人们通过网络表达的意见多项被政府采纳转变为权威性政策；2006年初开通的中国政府网被喻为民意直达中南海的直通车；2006年7月人民网站的建立使《人民日报》由党和政府的喉舌变为人民的喉舌。对于我们这样一个人口众多、幅员辽阔的国家，政府运用网络技术致力于远程民主的建设是具有重要而长远的意义的。在这方面，河南省济源市已经作出了有益的尝试。2003年8月，济源市政府办公室印发了《关于建立市长与市民网上对话制度的通知》，使领导网上与市民的“面对面”交流工作制度化、规范化，一个由市委书记、市长、副市长等人以实名制定期参与的与网民网上对话制度，在河南省济源市已执行了多年。然而，也有人对网络民意提出质疑，现阶段的网络存在着网民与公众不对称的问题，在严谨的社会研究者看来，现阶段的网络民意可以部分地反映民意，却很难真正代表民意。因此，对于网络民意以及网络表达这种方式需要进一步地研究和规范，可以将网络作为一种反映民意的活跃渠道有效地融入到规范的民意采集程序中去。

在西方，民意调查是用来反映民意的一种常见手法并且成为政府决策的一个制度化依据。近几年，全国各地民意调查机构不断涌现，被认为是中国民意调查机构的“出生潮”。2004年11月，广西壮族自治区社情民意调查中心挂牌；2004年12月，湖南民意调查中心成立；2005年1月，福建省、南京市的社情民意调查中心也相继面世……。民意调查中心可以被看成是反映社情民意的更宽阔更有效的渠道。民意调查被喻为民意的“晴雨表”，民意调查是公民意见的直接表达，民意调查反映的民意更具真实性；民意调查对参与者的要求不高, 民意调查对参与对象更具公平性；民意调查反映出来的是一种在一定程度上比较普遍的民意。合理使用民意调查是实现公众有序的理性意见表达，构建以人为本、执政为民的和谐社会的必然举措。当然在民意调查中出现的问题也很多，首先是谁来进行民意调查？目前我国的民调机构仍然是政府主导，这表明政府正在以更加积极的姿态倾听民众心声，但为了保证民意的真实，需要民调机构独立，能否让媒体和民间测验机构更多地参与民意调查？其次，我国民意调查领域是否需要相应的行业准入机制和行业自律机制？再有，谁应该对这些表达出来的民意负责、作出反应呢？人大和政府如何来负责和作出反应呢？基于民意调查的普遍应用对我国的法治、德治有积极的推动作用，呼吁将其制度化，要对现有的民意调查机构进行整顿和规范，制定权威的民意调查机构运作规范，严格监督各民调机构，审核有关民调结果，以提高民意调查的质量。

民众的意见要自由地、充分地、清晰地表达出来，需要搭建多种形式的沟通平台，把公众意见表达纳入制度化、规范化、法制化的轨道。对于上述新型的表达渠道，我国政府应当致力于通过制度化来提升和促进这种民主机制，并且通过制度化加以规范和引导。

（三）利益博弈时代各群体表达权均衡的制度化选择

目前，中国进入了利益博弈时代，利益博弈是市场经济和利益分化的必然产物，是我们必须面对的客观事实。当务之急，不是禁止利益的表达和博弈，而是需要为利益的表达和博弈制定规则，设立制度安排，从而保障利益博弈能够健康有序地进行，以促进相对和谐的利益关系和利益格局的形成。在中国目前情况下，和谐社会的最基本含义是形成一种大体均衡的利益格局。利益博弈的有序化，实际上就是利益均衡的制度化选择过程。

今年3月18日，温家宝总理在与中外记者见面会上表示，自己的脑子里在盘旋四件事情，其中重要的一件事就是：要推进社会的公平正义。如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值；如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心⑥。公平正义最终要依靠政治体制上的确立来实现。

对于民意表达，问题的前提是设计一种制度规范、创造一种制度环境，让弱势群体不再弱势，让代表不同群体的政治代言者都能有效地去发现和表达不同群体的意愿，并且能够获得一个平等的交流空间，在政策和立法的博弈中势均力敌。

在这方面有诸多研究的孙立平教授认为，要做到用一种大体保持权利均衡的制度框架，用有效的制度安排来确保社会权利的大体均衡，就要在正式制度的层面上，从权利的低水平均衡走向高水平均衡。而他也为这种高水平的均衡提供了一种制度设想，他认为，权利的高水平均衡在宏观制度框架上将体现为一种合作主义的宪政体制。这种合作主义宪政体制至少意味着这样几点：第一，承认社会利益高度分化以及利益主体多元化的现实，承认不同社会群体追求自己利益的合法性并保护其权利，就不同群体表达自己的利益以及为追求自己利益施加压力的方式作出制度性安排。第二，在几个最主要的社会利益主体间建立沟通和协商的渠道，特别是在劳方和资方之间建立制度化的利益谈判机制。第三，明确国家或政府在利益均衡机制中的恰当角色，即国家充当规则的制定者和冲突的裁决者的角色。第四，形成制度化解决社会利益冲突的机制。合作主义的宪政体制是使我们可以走出权利失衡困境的一种可能的宏观制度安排。⑦

三、民意表达制度建设的系统性

民意表达制度化也就是民意表达制度的建设过程。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，关键在于加强制度建设。只有通过加强制度建设，才能实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。民意表达制度建设是一项带有长期性和全局性意义的重大任务，是一项需要付出艰辛努力的系统工程。

从纵向来看，民意表达制度建设的具体过程可概括为：第一，理论共识是前提，即树立一致的价值取向、确立共同的价值观念。“允许不同民意的存在和表达，允许社会中多元的意见和利益通过协商的途径予以解决，允许不同的民意在互动过程中进入公共政策的议程，最终使公共政策的产品符合社会中绝大多数的民意，这是发展社会主义民主政治，构建和谐社会的内在要求。”⑧第二，制定规范是支持。共同的价值观需要有规范来支持，要根据共同的价值需要来制定规范体系。首先是把民意表达的合理要求即人民的民意表达权以合法的、公民认同的法律规范确定下来。其次是通过制度规定把人民的民意表达行动纳入规范的、合法的渠道。第三，建立机构是保障。规范的实施要由组织机构保证。制度化过程也是组织机构建立和健全的过程。我国最为重要的民意表达机关有人大和政协等，应该属于比较成熟和健全的组织机构。目前有许多学者注意到了利益集团的问题，利益集团是能代表各群体进行有效表达的组织体。工会组织、妇联以及一些自发性公民团体如各种行业协会等，在代表所在阶层或群体的利益、权益方面所起的作用越来越明显。特别是弱势群体的利益集团的出现会使弱势群体的意志表达组织化，较大改善弱势群体的表达无力状况。而在我国，弱势群体的利益集团建设尚处在初级阶段，需要大力的培育和政府法规的接纳。第四，制度创新是动力。制度不是一成不变的，制度建设不可能一劳永逸。制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的理论上没有终点的动态过程。随着时代的发展和形势的变化，民意表达的各项制度应该不断丰富、完善和发展，以实现制度建设的与时俱进。

横向来看，民意表达制度建设应当注重发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。从以往经验来看，制度建设中存在的系统性缺失、整体性不强的问题已成为制约我们制度建设成效的一个突出问题。制度建设的系统性关乎制度的效力，这需要我们十分关注和落实，建立尽可能不空洞、无死角的系统性制度。概括说来，既要重视基本的法规制度，从更高层面健全和完善一些根本性的制度，又要重视具体的实施细则，在经验积累的基础上作出具体的操作性规定；既重视单项制度建设，又重视基本制度与具体制度、实体性制度与程序性制度的配套，要进一步完善与民意表达相关的一整套具体的工作制度、责任制度、管理制度、监督制度等，对整个过程的步骤和环节作出相互衔接的制度性规定，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，真正形成法规制度的整体合力，发挥制度建设的最大作用和功能。

2008年5月1日，《政府信息公开条例》终于在全国实施，这是中国出台的首部有关保护公众知情权的法规。全国政务公开领导小组负责人曾表示：“对于实施政务公开已有10多年历史的中国政府来说，这意味着一个里程碑式的跨越”，它对保障公民对行政权力运作的知情权和落实宪法赋予公民的言论自由具有划时代的意义。知情权是表达权的基础，有了知情权的法规保证，我们也期待着有关表达权的法规方面的新举措。

注释：

① 《马克思恩格斯全集》第11卷，人民出版社1995年版，第573页。

② 李季平：《民意诉求边缘化与诽谤干部》，《现代快报》2007年5月21日。

③⑦ 孙立平：《失衡——断裂社会的运作逻辑》, 社会科学文献出版社2004年版，第40、41页。

④ 任远：《形成多元化的利益表达机制和诉求机制》，《探索与争鸣》2006年第1期。

⑤ 赵光侠：《社会转型期弱势群体利益表达的困境与出路》，《政治文明》2007年第4期。

⑥ 王孝哲：《促进和保障公平正义：社会主义社会的重要价值》，《社会主义研究》2008年第3期。

⑧ 陈尧：《完善民意表达渠道》，《探索与争鸣》2006年第1期。

（责任编辑 刘龙伏）