行政问责制度的困境

郭巍青

行政问责制度不能仅仅只是行政部门内部上级管制下级的手段,它必须回应公众的期待和要求,必须有利于提高政府的公信力,建立责任政府的良好形象。

另一种“超速”

今年4月28日凌晨4时多，由北京开往青岛的T195次列车行驶至山东淄博境内的一处弯道时，因为严重超速而脱轨，与对面方向正常运行的烟台至徐州5034次列车相撞。火车相撞导致70名旅客死亡，416人受伤，酿成近10年来最严重的铁路事故。事后的调查表明，济南铁路局对施工文件和调度命令管理混乱，相关环节上也有一系列疏忽。结果，在本应限速每小时80公里的路段，T195次列车的实际时速居然达到了每小时131公里。这次事故不是天灾，而是人祸。

既是人祸,便有责任归咎问题。火车相撞发生于凌晨4点多,仅仅4小时之后,也就是早上8点多,铁道部就宣布免去济南铁路局局长的职务。在官员的行政问责方面,这个速度是创了纪录的。

但是这种创纪录的速度所带来的社会效果却有点复杂。一方面，人们相信存在一个行政问责制度，相信它的确在运行并在起作用。另一方面，人们仿佛更不相信这个制度了。从后一个方面来说，质疑集中在两点。第一，超高速的官员撤职，是有规则的吗？在一次座谈会上有专家尖锐地说，迅速撤掉某些官员，固然对安抚公众情绪有作用，但是很难说是不是有“推脱责任”之嫌。第二，如此规模的人祸悲剧，责任追究应该到哪一级官员，这是有规则的吗?在网络论坛、QQ群、个人博客乃至NSN的签名档上,大量的言论要求追究铁道部的责任。

必须要提到的是，3月25日，国务院总理温家宝主持召开新一届政府第一次廉政工作会议，并且指出，今年将加快实行以行政首长为重点的行政问责和绩效管理制度。要把行政不作为、乱作为和严重损害群众利益等行为作为问责重点。对给国家利益、公共利益和公民合法权益造成严重损害的，要依法严肃追究责任。这段话被各大媒体广泛报道，重点标出，表明政府要把行政问责作为最重要的制度建设任务之一，也表明舆论聚焦集中，公众拭目以待。

不过相隔1个月,几乎是总理话音未落,就发生了列车相撞的特大事故。这一撞，在行政问责方面撞出一连串的制度软肋、法制瓶颈以及社会困惑。不能不承认的是,围绕着行政问责，我们实在有太多的制度尴尬与制度困境。

法律困境

仔细回顾一下不难发现，因重大责任事故而追究高级领导责任，在此之前已经有多起。

1980年“渤海二号”钻井船沉船事故，死亡72人，石油部长宋振明被解职，国务院主管石油事务的副总理康世恩记大过处分；1987年大兴安岭火灾，林业部长杨钟、副部长董志勇被撤职；1988年T80旅客列车(昆明－上海)颠覆，88人死亡，铁道部长丁关根引咎辞职；2003年“非典”期间，因应对“非典”不力，当时的卫生部部长张文康和北京市市长孟学农两名省部级高官被解职，另有上千名官员被查处。

“非典”危机之后的2003年12月，中石油川东油田井喷事故，243人死亡，中石油集团党组书记兼总经理马富才(部级官员)引咎辞职；2005年松花江污染事件，环保总局局长解振华引咎辞职。

在很多人眼里，2003年成为高官因责任追究而下台的分水岭，更多的是因为两个标志。第一个标志是，“非典”危机之后，责任政府、问责制等等概念从学术语言转化成为官方语言和公共语言，越来越频繁地出现在领导人的讲话和政府文件中。这种语言的转换代表着一个根本观念的转换。过去的习惯讲法是“首长负责制”，意思是一把手拥有拍板的权力。但是问责制却意味着，要对权力的使用者建立责任追究制度。第二个标志是，也是从2003年以来，建立行政问责制度成为整个制度建设一项重要内容。2003年8月《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》出台，被看做是国内首个地方政府的行政问责办法。此后，天津、重庆、海南等多个省市，也陆续出台了关于行政问责制度的相关规定。加上一些中央部门的，共有97件。此外，2006年1月1日生效的公务员法，对领导干部引咎辞职制度做出了法律规定，成为行政问责制度最重要的一部法律。

行政问责走向法制化和规范化，当然是令人鼓舞的进步。然而问题也在于，行政问责制度的法律基础和规范基础依然严重不足。总的来说，究竟什么职位与什么责任相关，什么权力与什么责任挂钩，还是缺乏明确的规定。越是涉及高级官员的，越是这样。

举例来说，死亡30人的，属于特大事故。胶济线列车相撞死亡70人，当然就是极为严重的事故了。出了这样的事故，负责任的应该是铁路局长，还是更高层级的铁道部领导？多位法律专家已经指出，在这样的问题上，完全没有明确的文本上的规定。

进一步说，官员为事故承担责任的具体形式是什么？我国宪法和政府组织法里，早就已经有追究官员政治责任的“罢免”制度。而新近实施的公务员法则有“责令辞职”和“引咎辞职”的规定。这种多样化的规定，可以理解为进步。但是苛刻地看，也可以理解为无法真的实行罢免而寻求更为宽松易行的措施。此外，写检讨、接受批评算不算问责？撞车事故发生后，铁道部要求全体反思，整顿各项制度，这算不算问责？所有这些，也都缺乏明文规定。

社会共识的困境

按照《牛津简明政治学词典》里的说法，问责制是民主制度的一个构成环节。在发达国家的问责制实践中，一直有两种不同意见的争论。一种是担心问责制度的发展失之过严，认为这会过于频繁地扰乱行政部署，从而降低行政效率。另一种相反，担心问责制度的发展失之过宽，不能有效地实现对于权力的约束。总的来说，担心失之过宽，是大多数时候的主流看法。

在我们刚刚发展起来的问责制度实践中，类似的宽、严之争同样存在。与西方发达国家不同的地方可能在于，在我们这里，宽严之争不是成熟的制度设计上的分歧，而是经常表现为公众与政府部门之间的互不信任与情绪对立。在很多时候，公众倾向于认为政府部门在责任追究方面避重就轻，抛出替罪羊，只打苍蝇不打老虎。而许多政府官员会以各种方法规避批评，并认为公众要求过分。这种状况表明，问责制度所遇到的困难，不仅在于法律的不完善，也在于缺乏社会共识。

“华南虎事件”是典型而奇特的例子。网络上沸沸扬扬、锲而不舍的“打虎战役”成功揭穿骗局，取得完胜，已经成为社会公论，几乎没有异议。唯一的异议来自陕西省政府有关部门。应该有哪个官员或部门为这样的事情负责吗？追究处长？追究厅长？还是追究更高层的官员？这里不仅没有法规可做依凭，更重要的是根本没有共识。陕西方面紧闭大门，坚守不战，无限拖延。其背后的逻辑也很清楚：为这样的事情而处分官员，哪怕只是一个处长，是可接受的吗？

另外一个例子还是与铁道部有关。今年春节南方发生冻灾导致春运严重受阻,危机消除之后,广州市政协副主席在两会期间尖锐批评铁道部工作混乱,要求追究部领导责任。而铁道部发言人则反唇相讥,质疑批评者危机期间在哪里,之后铁道部一位领导还高调自我评价铁道部的工作可以打90分。有两个原因使这个例子特别值得注意。首先,它清楚表明,在涉及责任归属问题上,当事的政府部门与社会评价之间存在很大的差异和对立。其次,与“非典”期间的卫生部和松花江污染事件中的环保总局比较，铁道部更像是在使用以攻为守的策略,抢占高地,确保不失。如果这是对行政问责和官员责任追究的一种反应，那就的确值得深入观察和分析了。

发展独立的责任调查

行政问责制度不能仅仅只是行政部门内部上级管制下级的手段，它必须回应公众的期待和要求，必须有利于提高政府的公信力，建立责任政府的良好形象。要做到这一点，应该尽快地推动和发展具有相对独立性的责任调查和绩效评估。对于像胶济线列车相撞这样的重大事故，尤其应该如此。

怎样才能有独立的调查？这在方法、程序、组织以及技术上当然需要做很多研究。但是，它绝没有想象中那么困难。越来越多的官员到国外去培训过、进修过、考察过了，难道不知道，现代公共管理包含了关于调查和评估的种种理论和方法吗？关键还是在观念。如果真诚地愿意负责，真心希望政务公开，就可以发展出独立的调查。这种调查都是方法公开、程序公开、结论公开的。由此它会引导出教训吸取和社会学习，从而超越单纯的官员个人追究，也会逐渐积累社会共识，使责任政府与社会信任良性互动，相得益彰。

(摘自《南风窗》 2008年第11期）