“再审之诉”的再认识

陈杭平

〔摘要〕“申诉难”问题一直困扰着民事审判实践，还可能严重威胁社会和谐稳定。梳理“申诉”在现行民事审判监督制度框架内的地位，明确“申诉难”在制度上的诱因在于“申请再审”渠道未能发挥应有作用。运用实务材料和信息分析“申请再审”渠道的症结所在，同时考虑再审程序的法律属性，立足于“法和社会”的双重视角提出切实可行的“再审之诉”制度方案。

〔关键词〕申诉难；申诉；申请再审；再审之诉

〔中图分类号〕 D9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2008）02-0056-08

自上个世纪七十年代末恢复司法审判以来，“申诉难”问题一直或隐或显地困扰着民事审判实践。近些年来，这一问题呈现日趋严重的态势。作为接受和处理大部分申诉的法院系统对此自然有最切身的体会。根据笔者检索，2004年最高法院工作报告中首次正面涉及“申诉难”问题，2005年工作报告坦言2004年“人民群众涉诉来信、来访大幅上升”，并将“加强涉诉信访，切实解决‘申诉难问题”作为2005年取得的主要成绩做了专项汇报。2006年工作报告承认这个问题仍没有得到“根本解决”，它还将是今后法院工作的重点。①

“案结”却“事不了”，当事人在诉讼程度终结后的申诉缠访不仅严重干扰了法院日常审判工作，削弱司法审判的权威性和终局性，处理不当还容易引发社会问题，威胁社会和谐稳定。“申诉难”问题已引起了社会各方面的普遍关注，并早已成为学界研究的热点问题。笔者赞同学界和实务界通过建构“再审之诉”来解决申诉信访问题的思路，但主张通过充分利用实务材料来把握审判监督制度的实际运作状况，并在此基础上考虑再审程序的法律属性，也即立足于“法和社会”的双重视角提出切实可行的改革建议。本稿第一部分拟先明确“申诉”概念及“申诉难”的表现，并梳理申诉与申请再审、申诉难与申请再审难在制度上的关联。第二部分指出现阶段解决申诉难问题的关键在于建立“再审之诉”，尽可能利用实务材料着重分析现行“申请再审”制度未能有效甄别再审申请是否有效的症结所在，明确制度改革方向。本稿最后一部分围绕第二部分揭示的问题，提出“再审之诉”制度建构的具体建议，期望藉此能比较有效地解决“申诉难”问题。

一、“申诉难”问题概述

“申诉”首先作为宪法第41条规定的公民民主权利而被认识②。诉讼法领域内的“申诉”在狭义上是指当事人及相关人员不服生效判决、裁定，在正式程序以外向法院或检察院谋求改判的行动，广义上则包括公民向公检法及其他设立信访机构的部门就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的所有行为。由于人们通常以来信来访的方式提起申诉，公众媒体因而也将此类现象称为“涉法信访”。本稿讨论的是狭义上的申诉，更确切地说是指意图改变生效裁判向法院进行的申诉信访。“申诉难”即对当事人的申诉行为面临重重困难现状的一种描述。当事人多方反复奔走，投书上访；各级法院、法院内部相互推诿拖延，怠于处理；当事人递交的申诉状经常石沉大海，渺无音讯，得不到明确回复；当事人诉讼权利缺乏保障，启动再审程序难上加难，获得救济希望渺茫等等，都是申诉“难”的表现。因为发起再审“难”，很容易导致当事人四处出击，出现“滥申诉”，因而可以将“滥申诉”也视为“申诉难”的一个突出表现。

申诉难与申请再审难、执行难并称为当前法院工作的“三大难题”。其中，申诉与申请再审的法律关系有待进一步辨析。作为公民基本权利在诉讼法上的体现，1982年《民事诉讼法（试行）》第158条规定，当事人、法定代理人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审法院或者上级法院申诉。在民诉法（试行）实施阶段，向原审或上级法院申诉是当事人启动再审程序改变生效裁判正式的，也是唯一的途径。1991年民事诉讼法用“申请再审”取代了民诉法（试行）使用的“申诉”这一用语，并对再审申请的要求、期限做出了明确限定（第179条、182条）。相应的，对于“申诉”的“复查”也被针对“再审申请”的“审查”所代替①。通过这种立法用语的置换以及对“申请再审”的一系列限定，“再审申请”及对它的审查构成了当事人在审判程序内，行使诉讼权利启动再审的唯一渠道。“申诉”及其复查则从审判制度中剥离出来成了处理涉法信访的程序外纠纷解决方式。就制度框架而言，当事人以书信、走访方式向各机关反映情况要求再审，凡不符合再审申请法定要件的均可按“申诉”来处理。

从现行民诉法的立法初衷来看，无疑是想用“申请再审”这样一种“诉讼权利”全部或大部分替换“申诉”这种“民主权利”在再审启动阶段的作用。然而，由于民诉法及相关司法解释没有围绕再审申请的申请形式、审查组织、审查期限、程序场景、处理方式等确立起一套独立的审查机制，实践中仍主要沿用原有复查“申诉”的操作规程。②在2000年底最高法院做出了“立审分立”的机构调整之前，各级法院由告诉申诉庭统一负责再审申请、申诉信访的审查（复查）及再审立案与审理工作，在更早期则由做出判决的审判庭自行负责。2000年底之后，各级法院逐渐将立案庭与审监庭分设，同时最高法院并未对这两个庭室在再审案件处理权限上作统一规定，从部门职能角度将“审查”和“复查”分开。实践中各地法院的做法五花八门，但基本上由同一班“人马”按照同一套程序处理，二者界限模糊，仍处于一种“你中有我，我中有你”的交织状态。区分“申诉”和“申请再审”，不仅在操作上很困难，似乎也没多大必要。因此，法院内部通常将两者相提并论，一般谈到“申诉难”也涵盖了“申请再审难”。

二、“申诉难”与“再审之诉”

从司法实践来看，各级法院根据长期与申诉信访人员反复斗争博弈取得的经验，也因自身审判资源的匮乏不具有对申诉信访逐一核实的能力，因而对涉及司法问题的来信来访通常采取推诿或拖延处理的策略。推诿拖延加大了申诉人时间、人力和金钱等方面的成本，部分人会不堪忍受沉重的负担而选择放弃，而坚持到最后的就往往意味着是真正需要救助的司法裁判受害者。但是这种半制度化的信息筛选机制[1](371)并不能应付大多数申诉信访③。拖延推诿不仅容易引起当事人“投诉无门”的牢骚和抱怨，给法院造成巨大的社会舆论压力，而且很多当事人坚持认为自己受到了错误判决的伤害，拖延还会激起他们集体上访、越级上访、进京上访甚至采取一些过激行为。因为按照信访工作常规，信访处理分为五个紧急级别，即来访比信访紧急；缠访比一般上访紧急；越级上访比逐级上访紧急；进京上访比省内上访紧急；集体上访比个人上访紧急。信访者由此逐渐形成了“大闹大处理，小闹小处理，不闹不处理，越闹越处理”的实践对策和认识，采用各种手段把事情闹大以获得更大的重视。在现行信访“分级负责，归口办理”④的处理机制下，所有“涉法”、“涉诉”问题最终归属法院管理解决。因此要想解决“申诉难”问题，推诿拖延只是暂缓之策而非长久之计。

就制度层面而言，民事审判监督制度与“申诉难”问题有直接的对应关系。在现行审判监督制度框架下，除当事人申请再审之外，法院和检察院均可按照一定条件和程序依职权发动再审。以来信来访方式不断提出的申诉通过这两条渠道，仍可能进入民事再审程序。但是，在现阶段“申诉”已失去了诉讼法赋予的程序保障，法院在复查阶段的裁量权几乎没有受到任何法律规制，①因而没法对法院在复查工作中的拖延推诿从程序和当事人权利角度进行有效控制。相比之下，位于诉讼程序内的“申请再审”及其审查具有法定的程序保障（尽管还有待完善），当事人的诉讼权利能够成为抑制法院推拖查处或滥用裁量权的程序武器。从“申诉难”问题发生的社会过程来看，如果当事人对司法审判的不满大部分通过行使诉讼权利获得处理和解决，在诉讼程序外多方投诉，反复信访的机率自然就会大大降低。由此看来，解决“申诉难”问题的主要出路之一在于发挥再审审查及审理程序的疏导、分流、消解功能。

在这方面，一个已经获得普遍接受的思路是对于当事人有限制的再审申请，必须以具有充实内容和足够透明度的审查程序来给予充分的回应，以便通过在审判制度内提供切实的程序保障来逐步减少诉讼外在主体、时间、要件、范围、对象等方面都没有规范性制约的申诉信访。[2]目前诉讼法学界和实务界对此达成的一个基本共识，就是确立“再审之诉”。[3][4］][5][6]最高法院2005年10月发布的《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》第9条明确提出“探索建立再审之诉制度”的改革目标。再审之诉，大致是指赋予当事人针对生效判决寻求救济的部分行动以“诉权”或“诉讼权利”的性质，并以此为内核重塑再审审查过程，使之在结构上向正式审理程序靠拢。从笔者涉猎的文献材料范围来看，多数学者主张通过明确再审事由、申请人范围、申请形式要件、法院管辖等规定以及完善再审申请的审查程序（即确立再审的“二阶构化”），给予当事人充分的程序保障，并逻辑地要求当事人承担相应的义务。学界和实务界期望通过尽可能疏通当事人依据诉权发动再审的渠道，逐渐减少多方反复申诉现象，同时过滤掉相当一些不符合法定条件的告诉申诉，极大地缓解法院裁判终局性受到的冲击或压力。

毫无疑问，当事人寻求救济的行动“诉权”化，被纳入诉讼程序并给以妥善的处置和保护，那么其出于自身原因没有恰当行使权利或者行为本身未被纳入程序保障范围，即“非法”（未被民诉法认可）挑战生效裁判的行动就失去获得救济的根据。在此前提下严格限制申诉信访进入再审的可能也可谓顺理成章的事。

为了确保“再审之诉”的制度建构能够有效地缓解“申诉难”问题，在提出具体政策建议之前，我们有必要先来把握现行“申请再审”渠道存在的主要缺陷，明确弊病症结所在：

1. 再审事由缺乏可操作性。在我们这样一个成文法国家，再审入口的宽窄取决于对“再审事由”的规定和解释，其重要性不言而喻。1991年民诉法第179条规定了五种当事人申请再审法院应当再审的情形，遗憾的是过于模糊和粗略。这五种事由除审判人员有贪污受贿、徇私舞弊和枉法裁判行为相对容易判断之外，都缺乏类型化或外观化的规定。比如什么是“新的证据”?最高法院2001年底制定的《民事诉讼证据的若干规定》第44条规定是指原庭审结束后新发现的证据。但如何理解“新发现”又产生新的问题。“主要证据不足”，“适用法律确有错误”如何认定?违反法定程序“可能影响案件正确判决、裁定”具体情形有哪些?对这些问题民诉法只字未提。虽然根据审判实践的需要，从最高法院到各地高、中级法院都以试行意见、内部文件或会议纪要的形式对相关问题作了一些补充规定②，但是这些规定的具体内容不尽统一，同时因为都属于法院内部文件，是否遵照执行原则上由法院一家说了算，无法成为当事人抑制法院裁量权的程序武器。当事人不能在法律规范的指导下有针对性地收集证据、整理材料和陈述理由，又造成再审申请书往往内容空洞，缺乏证据及相关材料的支持。这样不仅给法院审查判断当事人的申请是否确有根据带来困难，也无法避免法院以“不符合法定事由”等理由敷衍了事。

2. 审查期限未作规定。1991年民诉法未对法院立卷审查当事人再审申请的期限做出明确规定。最高法院2000年实施的《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》中虽然确定了按照审监程序再审的案件应在作出提审、再审裁定（决定）次日立案，但仍未提及自收到再审申请到裁定（决定）立案再审这一阶段的期限长短。实践中有的高级法院试图对该审查期限予以明确化。如北京市高级人民法院2003年印发的《关于办理申诉、申请再审案件的规定（试行）》中规定：“申诉、申请再审案件应当自立卷登记之日起三个月内审结（即审查结束——笔者注）。因特殊情况在规定期限内不能审结需要延长审查期限的，应当向庭长报告并说明原因，填写延审呈批表后，报主管院长批准。”但据北京市某中院一位从事审监工作的法官称，由于负责审查再审申请的业务庭案件数量多、办案人员少，通常情况无法在该期间内结束审查，有的案件甚至拖延2年仍未审查结束。同时由于再审案件审查在统计管理上没有审限这一项，因此该项规定基本没有得到执行。[7]法院几乎每个工作日都收到数量惊人的申请、申诉，接待来访群众。审查、复查及息诉罢访工作令法院疲于奔命，有限的审判资源时常捉襟见肘，没有审查期限这个“紧箍咒”，法院拖延处理有时也就在所难免。

3. 审查筛选程序模糊。在负责部门上，各地法院做法五花八门。有的法院立案庭负责申请再审、申诉的实质审查（复查），有的仅作形式审查或复查（如有无过再审申请期限、是否属于本院管辖、申请人是否为案件当事人等），再转由审监庭进行实质复查并决定（裁定）是否立案再审。在审查组织上，由于再审可能否定判决的既判力，改变生效判决，一般应由立案庭或审监庭办案人员组成合议庭进行审查，以决定是否符合法定再审要件。但实践中很多法院由于负责审监工作的人员配备不足，有的凑不齐一个合议庭，有的两个合议庭每年要审查几千个案件（以及更多的复查），因此通常由承办法官一人负责审查。在审查内容上，一般仅审查当事人提交的申请材料，少数情况下才调阅原审卷宗。在审查过程上，虽然最高法院在2001年下发的规范性文件规定了“听取双方当事人陈述”的操作程序①，但实际上承办法官很少询问提出申请的当事人，听取意见并作相应的解释工作，一般也不会见对方当事人。实践中有些地方法院开始尝试“听证”审查，但仍处于摸索经验、树立“典型”的阶段，尚未作为正式制度全面推行。在审查结果上，如果发现生效裁判可能存在错误，就由承办法官向庭长或院长建议，经庭长或院长批准提起再审，然后分别向双方当事人下发（通常是邮寄的方式）再审案件“受理通知书”和“应诉通知书”；如果认为不符合再审条件，就向当事人下发“驳回申请再审通知书”。每种通知书均使用固定格式，有的只简单罗列法条规定，并不针对当事人的申请理由作必要的解释。因此从当事人提出申请到下发裁定或决定文书，整个审查过程基本处于非公开状态。审查程序缺少关于公开、透明的审查方式及程序场景的规定，加上各种司法文书都缺乏说理环节，申请被驳回申请人会感到不满，而一旦决定立案再审，对方当事人又觉得有“暗箱”操作的嫌疑。

4. 审查法院不确定。虽然由哪级法院负责审查申请不是再审程序本身的问题，但在实践中法院纵向职责划分的不明确导致了一系列问题。一方面，无法有效地避免当事人重复提起申请和申诉，事实上当事人向多个级别法院申请再审和申诉信访几乎是个普遍现象。这不仅浪费了当事人的时间精力，也导致法院在登记、审查时做大量重复劳动，耗费不必要的司法资源。另一方面，由于没有明确的职责分工，上下级法院很容易相互推诿，使得当事人来回奔走却不得要领。

总而言之，位于审判程序内的再审申请及其处理由于法律规定的不完善加上操作中的混乱，未能发挥有效地甄别当事人申请再审是否确实有理的作用。整个审查过程没有保障当事人参与和发表意见的机会，缺乏防止法院拖延、管理审查进度的相应机制，审查结果也缺少对理由的必要说明。当事人提起的再审申请往往得不到法院令人满意的答复，不得不在诉讼程序外进行申诉信访，甚至“滥诉缠访”。从实践来看，信访申诉一旦取得党政机关、上级法院、人大政协等的关注，成为“转办”、“交办”甚至“督办”案件，便能够获得法院更及时认真的处理，进入再审程序也相对容易。②法院通常会优先复查转交督办案件，及时做出答复，有时还要耗费大量人力时间向有关机关、领导进行解释汇报。这种位于法院内的日常性信访处理工作挤占了大量人力物力，导致本已严重不足的审判资源更显窘迫，并由此形成恶性循环。当事人对“申诉难”的抱怨，媒体关于“涉法信访”的报道，都凸现了法院在此问题上的困境。破解这个难题，除了长期的加强法院软硬件设施建设（尤其是提高审判队伍建设），完善诉讼程序，提高审判质量，目前也许只能在疏通再审渠道上寻求突破。

三、再审之诉的制度建构

在现阶段想要有效解决申诉难问题，必须（也只能）从疏通或完善再审启动程序或“再审之诉”入手。但如果认为发动再审渠道越宽，门槛越低就越好显然是错误的。如果当事人的申请再审、申诉信访只需符合宽泛的条件即被纳入再审，再审案件急剧增加，再审与上诉案件量之比扩大，那么再审程序就有可能突破特殊救济程序的法律属性而成为事实上的“第三审”了。①这显然违反了诉讼法的基本原理。诉讼法的一般观点认为，民事再审程序是一种旨在补救生效判决有严重瑕疵的非常规程序[8](398)[9](249)[10](293)，是针对生效裁判事后、特殊的救济程序而非一个常设的审级，与在判决生效前通过当事人上诉（绝大多数属裁量上诉“appeal by leave of court”，很少是权利上诉“appeal of right”）发动的第三审有本质区别。如果再审程序“常规化”，轻易就能开启，生效判决因为往往不是“最终的”，也就不被视为“正确的”，导致审级制度失去实质意义。不仅如此，再审的发动频率与当事人对裁判的接受性（即裁判的正当性）在微妙的层面上产生互动。一方面当事人不服生效裁判多方反复投诉会引发再审，反过来频频发动再审又会将当事人的更多注意力引向再审程序。这不仅不是解决涉法信访问题的良策，反而可能“推波助澜”，进一步激励当事人去申诉信访。

由此看来，构建“再审之诉”不得不走一条“不宽不窄”的折中路线。这不是简单的“中庸之道”，而是立足“法与社会”的双重视角，着重从事实侧面提出能够切实解决问题的方案。关于再审之诉的制度设计，民诉法学者和实务部门的同志撰文著书已经产生了比较丰富的成果。为尽量减少重复陈述，也因篇幅所限，本稿不拟提出一套面面俱到的再审之诉制度设计方案。以下主要根据前文所揭示申请再审程序问题的症结所在，提出相应的改革建议：

1. 明确再审事由。“再审之诉”建构的核心在于明确再审事由。针对1991年民诉法第179条宽泛而空洞的规定，有必要通过细化、程序性分化和尽可能的客观化等方法来加以具体化和实质化，以便对这类事由的审查能够有效地增加可操作性并减少法院裁量的幅度。②当然从审判实践来看，纯粹法律适用错误比较少见[11](29-30)[12]，而且在确立“三审终审制”之后该问题主要通过第三审（“法律审”）解决，似乎没必要再将法律适用“确有错误”列入再审事由。除正面明确再审事由的类型，充实其内容，还应当从反向规定未经上诉的案件不得申请再审，已经过一次再审的案件不得再提起申请。尤其是前一项规定，有助于促进当事人对常规程序的重视和利用，防止大量“绕开二审打再审”现象的出现，从而维护再审事后补救程序的法律属性。

法律用语总是一般性和概括性的，即使采用列举法也不可能穷尽所有情形。与此同时案件的事实千变万化，不一而同。如何针对个案具体情况适用一般性的法律规范（law application），构成了一个法律职业者论争和裁断的地域。律师（如果有的话）如何在申请书中运用法律语言和逻辑阐述本案生效判决的错误及该错误符合再审事由的一般规定，法官如何解释再审事由的涵义，判断本案是否达到再审事由设定的标准，以及综合考虑该案的社会意义，纠错的必要性与可能性，并在司法文书中公开其裁量过程及依据。通过这样一种技术化的操作，在某种意义上将一个潜在的社会问题通过法律技术手段解决。虽然这是一种远景的设想，但充实再审事由在所涉及的环节上的确蕴含着某种“通过技术实现法治”的契机。

2. 规定审查期限。 尽管审限制度可能是我国独一无二的一项程序性规定， 但当其“嵌入”我国司法审判体制而成了一项基本制度时，已演变成督促或监控诉讼程序进程的关键枢纽。凡没有审限规定或者规定不明确的程序环节，法院通常能推就推，能拖就拖。①为保证当事人提起的再审申请能得到法院及时答复，应当对法院自收到当事人申请（“立卷登记”）起至做出是否予以立案再审这一期间的长短做出明确规定。从实践操作来看，审查过程一般分为针对是否超过申请期限、是否归本院管辖等形式要件的审查和围绕申请是否符合法定事由的实质审查两个阶段。形式审查比较明确简单，因此可以规定一个15天左右的短期限。实质审查相对复杂得多，除极少数“黑白分明”一目了然的案件外，大多数案件事实是否清楚，证明是否充分，法官是否循私枉法等一时半会很难认定，当事人的争议往往也比较大，因此不宜过短。但为了防止拖延引发当事人申诉信访，期限也不宜过长。参考北京市高院的规定，原则上三个月或许比较合理。当然，为了处理某些特殊复杂情况（如需要协调多方利益），或者需要留出一定时间对当事人做解释说服工作，或者采用“听证”方式审查耗时较多，对实质审查期限可以规定一些例外情况。在例外情况下，允许审查法院根据需要适当延长一到三个月，但总期限不宜超过半年。参考民诉法第135条关于延长审限的规定，有特殊情况需要延长审查期限的，由本院院长批准。审查期限只能延长一次。形式审查和实质审查期限均应纳入再审案件统计管理的项目。

3. 完善审查程序。关于审查程序的完善可以分为几小点来阐述。（1）关于立案庭与审监庭在审查阶段的职能划分，因各地法院对两个业务庭配备人员的名额、业务素质存在差异，所要处理的申请申诉量等情况也不尽相同，不宜做“一刀切”的划分。实质审查需要做的工作与进入再审后围绕案件争议事实进行的审理在内容上大部分重叠。为避免由不同部门负责重复劳动造成的审判资源浪费，也为减少不同庭室对判决是否有误的认识不同（如立案庭以原生效判决“确有错误”立案再审，审监庭经审理维持原判）造成冲突从而引发当事人新的不满，笔者认为以审监庭原则上负责实质审查工作为妥。当然，失去分工负责在一定程度上的相互牵制或监督作用，审监庭难免滋生控制立案再审数，从而减少本庭工作量的“部门主义”。但法院在整体上对再审持有消极态度，因而不能高估这些法院内部庭室职能分工的意义。通过加强审监庭人员配备，提高审监庭法官的业务能力和办案积极性（例如提高办案津贴），可以减少一些部门利益的顾虑。（2）关于审查组织，审监庭应组成合议庭进行审查。至于事实上可能仍由承办法官一人负责，属于另一个相当复杂的实践问题，如何处理超出了本稿内容的范围。（3）关于审查内容，在实质审查阶段应根据当事人的申请调取并审阅原卷宗材料，在必要时主审法官也可以依职权调取。（4）关于审查程序场景，可以根据当事人申请的不同理由作区别对待。例如以程序违法为由的申请，通常表现得比较客观，通过查阅案卷和询问当事人基本就能搞清楚；以事实错误为由的申请相对模糊，容易引起争议，应当采取“听证”方式，以确保双方当事人都能到场发表意见进行辩论，在一定程度上形成对抗；涉及法官贪污受贿、徇私枉法的，可以在类似开庭的场合传唤有关法官到场，接受当事人的质询，做出相应解释。（5）关于审查结果，应改革相关司法文书的格式，增加说理环节，使得当事人清楚处理结果的原因和依据，提高息诉服判的可能性。

4. 明确审查法院。可以规定只有终审法院及上一级法院才有权受理并审查当事人的再审申请。具体而言，可以规定当事人对二审生效裁判不服的，先向终审法院提出再审申请，如果当事人直接向上一级法院递交申请书，后者应转交该案终审法院先行审查。当事人不服终审法院的审查结果，有权向上一级法院提出申请，后者必须给予第二次审查机会。这种明确的审查职责划分和先后次序规定，既能有效减少上下级法院相互推诿，当事人来回奔走的现象，由较高级别法院受理申诉又相对容易打破原审法院的部门利益和微妙的影响司法公正的地方性网络。由于当事人未经上诉不允许提起再审，这样就将几乎全部再审案件的审查任务交由中级以上的法院来负责。这也符合司法资源的合理配置和审级功能的分殊。基层法院作为绝大多数案件的一审法院，审判任务繁重，如果基本不再负责再审案件的受理审查工作，能集中审判资源进行纠纷解决，注重案件事实的发现，提高个案的审判质量；中级以上法院根据级别管辖的规定较少处理一审案件，通过行使再审审查职能一方面可以监督、控制下级法院的审判质量，另一方面在三审终审制尚未建立的情况下，通过纠正下级法院法律适用方面的错误，可以发挥统一司法的作用。虽然何时才能确立判例制度尚无法预期，但上级法院通过发动再审予以撤销或改判提醒下级法院注意在适用法律时不要再犯类似错误，进而规范在具体情形下的解释，在比较微弱的意义上也可以视为一种具有中国国情的“判例制度”。当然，这是一种暂时性的妥协，长远来看建立第三审、确立判例制度应是一个坚定不移的制度变革方向。

通过疏通和规范程序内的救济途径，能够比较有效地甄别判断生效判决是否确实存在应予纠正的错误。对于错判的受害人，可以通过撤销生效判决并提起再审的方式给以救济；对于因发生误解或出于投机主义提起再审申请的当事人，通过审查程序实质性参与以及法院在此过程中所做的解释说服工作，一般也能意识到错误或打消投机念头；对于那些继续“无理取闹”，缠诉信访的当事人，也有了少管甚至可以不管的理由。有了正式程序的保障，可以进一步规定对未提再审申请的当事人，不予受理其申诉信访。结合上文提到的未经上诉不得申请再审、限定再审审查的次数，等于构成了一个逐步分流和消解申诉信访的程序体系。这样尽管在审查阶段耗费的审判资源会有明显的增加，短期内再审申请量也很可能迅速攀升，但却极大地减少了诉讼外信访的发生，降低法院被信访缠诉所累而耗费的人力物力。①

通过实施和贯彻相应措施，相信“申诉难”问题会得到一定程度的缓解。但是，由于申诉信访有着更深远复杂的社会背景[13]，短期内完全或大部分消失并不太可能。为尽可能把针对生效判决寻求救济的行动纳入正式诉讼程序内解决，避免申诉信访的泛滥，在坚持确立“再审之诉”前提下，还应当适当扩大程序内救济渠道的容纳能力，在操作中适度放宽再审的条件限制。将当事人寻求救济的行动尽量纳入正式渠道，很重要的一个方面就是延长提起再审申请的期限限制。1991年民诉法第182条规定当事人只能在裁判生效后2年的不变期间内申请再审，这一期限不仅过短，计算方式也不合理。参考德国、日本、我国台湾地区等国家或地区民诉法的规定，可以规定当事人应当在判决生效后，得知再审事由之日起30日内提起，判决生效之日起逾5年不得提起再审之诉。②至于放宽再审的条件限制，并非将明显不符合再审事由的案件放入再审程序，而是对处于应立案再审与不应再审之间“模糊地带”的申请综合考虑公众利益、社会影响等因素，在必要时给以“从宽”处理。这或许是现阶段不得不采用的妥协，当然地法官、律师的职业伦理和技能要求也相应提高。对当事人基于各种理由未能提供审查所需材料（如申请书、证据、判决复印件等），法院在审查阶段也应当释明，提示当事人提交，而非简单地予以驳回。

从这一视角出发，我们似乎也能得到关于法院依职权提起再审、检察院抗诉发动再审这两条渠道存废的结论。法院和检察院通常都以当事人作为信息来源。民事审判实务中，早已不是被很多人诟病的法院违反“不告不理”原则，为了纠错主动查案频繁依职权启动再审的情况。从一般经验来看没有当事人强烈的诉求（及由此可能引起的党政机关、新闻媒体的关注）法院很难有足够的动力进行“自我纠错”——这通常意味着耗时费力投入大量司法成本却不能获得相应的司法“收益”（例如诉讼费用的收取），自我曝光揭短在结构性的信息不对称社会下甚至还可能引发公众更强烈的信任危机③。检察院自始至终都没有参与审判过程，也很难取得有关错误裁判的信息。在程序内的申请再审途径不畅的时候，这两条渠道事实上使部分错案的当事人得以进行再审获得救济，但几乎同时也将当事人和社会公众的注意力引向程序外的申诉信访。在“再审之诉”制度架构基本成型之后，显然不可再容许现状的继续。不过，由于申诉信访问题不可能在短时间内解决，作为制度上的回应保留这两条渠道仍有相当的必要性。因而合理且可行的选择是保留但大幅度的限缩这两个渠道。例如，针对申诉信访在实践中表现的“上热下冷”（多集中于高级别法院）、“外热内冷”（对党政机关、人大政协等其他部门的信访多于直接向法院申诉）等特征，除最高法院外，可以废止本级法院院长及审委会决定启动再审的规定，只保留上级法院提审和指令下级法院再审。这么规定的理由与规定由高级别法院负责受理和审查再审申请类似。至于检察院提起民事抗诉，可以缩小其适用范围（如原则上不涉及法律解释适用问题），集中力量对法官枉法裁判、徇私舞弊等渎职行为进行监督，同时可以推广实践中发展起来的“检察建议”这一做法。

〔参考文献〕

［１］应星.大河移民上访的故事［M］.北京：三联书店出版社，2001.

［２］王亚新.“再审之诉”的再辨析［J］.法商研究，2006（4）.

［３］景汉朝，卢子娟.论民事审判监督程序之重构［J］.法学研究，1999（1）.

［４］李浩.民事再审程序改造论［J］.法学研究，2005（5）.

［５］张卫平.民事再审：基础置换与制度重建［J］.中国法学，2003（1）.

［６］江伟.民事再审程序的价值取向与申请再审程序的完善［J］.法商研究，2006（4）.

［７］阎炜.审判实践中的民事再审复查程序研究——以北京市某中级人民法院为基础［D］.清华大学2005年法律硕士学位论文.

［８］［德］奥特·马尧厄尼希.民事诉讼法［M］.周翠译.北京：法律出版社，2003.

［９］［日］兼子一、竹下守夫.民事诉讼法［M］.白绿铉译.北京：法律出版社，1995.

［10］ 江伟.民事诉讼法［M］.北京：高等教育出版社，北京大学出版社，2000.

［11］ 褚红军.审判监督制度实证研究［M］.北京：人民法院出版社，2004.

［12］ 佛山市中院.关于申诉难问题的调查报告［OL］. http://www.foshancourt.org/shownews.asp?newsid=11703.

［13］ 陈柏峰.缠讼、信访与新中国法律传统［J］.中外法学，2004（2).

（责任编辑：肖建国）

Rethinking “Retrial Litigation”：From the Perspective

of Solving the Problem of “Difficulty of Complaints”

CHEN Hang-ping

（Law School Peking University , Beijing 100871, China)

Abstract：The problem of “difficulty of complaints” has plagued civil trial practice for a long time, which may also seriously threat social harmony and stability. This paper analyzes the status of “complaints” in the current framework of the trial supervision system and concludes that the cause of the “difficulty of complainants” in the system is that the “apply for retrial” channels failed to achieve the desired effects. The author,usingpractical materials and information to analyze the problem of “apply for retrial”, as well as taking the legal nature of retrial into mind, brings forward “retrial litigation” system project based on “law and society” double perspective.

Key words：difficulty of complaints； complaints； apply for retrial； retrial litigation