特殊保障机制导致多哈谈判破裂

刘健男　周立春

2008年7月29日晚，WTO总干事拉米宣布，由于有关成员在“农产品特殊保障机制”上的分歧无法弥合，多哈回合谈判破裂。消息一经公布，各方普遍表示失望和困惑。许多成员的部长不理解，谈判为何在这一问题上翻车。什么是农产品特殊保障机制？为什么各方在该问题上的分歧会导致整个多哈回合谈判的破裂？谈判破裂是否还有其他原因？

农产品特殊保障机制旨在保护国内农产品

农产品特殊保障机制（Special Safeguard Mechanism，简称“SSM”）是在本轮谈判中为WTO发展中成员新引入的贸易救济机制。该机制允许发展中成员在进口农产品数量激增或价格下跌时征收附加关税，以有效应对进口农产品对国内产业的冲击。

该机制是应印度尼西亚、印度等G33成员（发展中成员农业问题33国协调组，印尼牵头，包括印度、中国等成员）的要求被列为谈判议题的。事实上，乌拉圭回合《农业协定》第5条已有农产品特殊保障条款（Special Safeguard Provisions，简称“SSG”）。但以往的经验证明，现有SSG的触发条件过于严格，发达成员可以启用该条款，发展中国家援引该条款保护国内产业的难度很大。因此，印尼等成员提出建立新的只适用于发展中成员的SSM，同时要求终止SSG。

作为SSM的主要支持方，G33强调贸易救济机制的有效性，要求设立较低的触发水平和充分的救济关税水平，特别是要求救济关税水平不受乌拉圭回合约束关税的限制。除G33外，非洲集团、最不发达国家集团、非加太集团以及弱小经济体集团等也是贸易救济机制的支持方。

美国和凯恩斯集团（由农产品出口国组成，澳大利亚、加拿大、巴西、阿根廷等为核心成员）担心该机制被滥用，影响其农产品出口利益。他们主张设定较高的触发水平以及触发该机制时应满足的其他条件，并要求限制救济关税的水平，强调不能超过多哈回合谈判前的约束关税水平。

谈判艰难效果甚微

2004年7月达成的《七月框架协议》规定：“将制定一特殊保障机制供发展中成员使用”，贸易救济机制问题由此获得正式谈判授权。2005年12月的香港部长级会议再次对此予以确认。在近期的谈判中，G33根据《农业协定》第5条提出了SSM的文字建议，阿根廷、乌拉圭、巴拉圭等成员随之提出反建议。各方对SSM的适用范围、触发条件和救济方式等问题进行了艰苦而漫长的磋商后，仍未在实质性问题上未取得进展。

2008年7月25日，WTO总干事拉米在七方部长会上提出关于农产品特殊保障机制的解决方案：在触发水平140%（即某产品任何一年进口量超过以往三年平均进口量的40%），救济关税可超出多哈回合前的约束水平，但超出幅度不高于15%或15个百分点。对于这一方案，印度坚决反对，坚持115%的较低触发水平。

7月28日，拉米召集G7部长再次讨论该问题。有成员将矛头指向中国，提出中国大豆等低关税产品的救济关税可超出乌拉圭回合约束水平的幅度要低于15%或15个百分点。中国商务部部长陈德铭当即表示，不应就某一种产品单设救济水平，这在政治上是一种歧视性的做法，在经济上也很不合理，中方无法接受。

7月29日上午，欧盟、澳大利亚在G7高官磋商中提出新的解决方案：触发水平为115%时，救济关税可超出乌拉圭回合约束水平的33%或8个百分点；触发水平为140%时，救济关税可超出50%或12个百分点。美方对此坚决反对，强调140%是美国的政治“红线”，115%的触发水平不具备谈判基础。随后，拉米召开G7部长会，要求成员在方案二的数字上作出选择。美国和印度均表示无法接受该方案，并坚持其在触发水平上的要价。尽管拉米又努力斡旋，但美国和印度仍无法达成协议，谈判最终破裂。

政治因素导致谈判破裂

从表面上看，美、印在SSM问题上无法达成共识是谈判破裂的直接原因。但从深层原因看，主要还是因为美、印的国内政治因素。

美国无法显示谈判灵活性

美国政府是在没有国会谈判授权的情况下参加本次小型部长级会议的。早在2007年7月，美国的“贸易促进授权”（又称“快轨”授权）就已过期，这使美国会对于政府与其他国家达成的贸易协议，可逐条审议修改，而非只能全盘接受或否定。再加上民主党控制国会，布什的共和党政府又处于“跛脚鸭”的阶段，面临的形势日趋被动。在这种情况下，美国在谈判中的灵活度受到了极大限制，要保证谈判结果能够在国会获得通过，美国谈判人员不得不压低自己的出价，同时提高对其他成员的要价。

为确保谈判结果符合其利益，美国国会和业界代表直接到日内瓦督战，进一步加大了美国谈判人员的压力。本次小型部长级会议期间，美给出的唯一灵活性出价就是在扭曲贸易的国内支持方面，同意将削减结果由164亿美元降至145亿美元。这一水平比美国2007年美国扭曲贸易国内支持的实际支付水平高出近一倍，很难让其他成员满意。尤其是美国重点补贴的农产品，如大豆、棉花、小麦等，同时是其主要出口农产品，也恰好是发展中成员希望通过SSM保护的产品。在美国不对国内支持进行实质性削减的情况下，发展中成员也很难降低在SSM方面的要求。

即使美国和印度能够在SSM问题上能够达成一致，美国在棉花补贴问题上也难以过关。美国是世界上棉花补贴最多的国家，年均补贴额在10亿美元以上。美国的巨额棉花补贴打压了国际市场棉花价格，严重影响了广大发展中国家，特别是贫困的非洲产棉国的利益。贝宁、马里、乍得、布基纳法索要求美国对棉花补贴进行82.2%的削减，但遭到美棉花利益集团的强烈反对。美方在这一问题上处于极为被动的局面，无法在谈判中显示任何灵活性。

在此情况下，美国选择在SSM问题上与印度强硬对抗并致使谈判破裂就不难理解了。对于美方谈判人员而言，谈判的最优结果是达成一个低成本、高收益的协议，以使国会买账。当发现这一结果无法实现的时候，美国只能尽力避免由其独家承担谈判破裂的责任，尤其是在棉花补贴这一美国明显理亏的问题上。

印度国内大选决定其强硬立场

与美国不同，印度选择强硬立场主要是出于国内大选需要。7月22日，也就是WTO小型部长级会议召开的第二天，印度国会举行了对联合政府的“信任投票”，印度商工部长纳特因此缺席了前两天的会议。万一投票不能过关，纳特部长将无法回到日内瓦参加会议，而缺少印度的参与，实质性的谈判将无法进行。最终，印度联盟政府赢得了投票。今年底，印度还将进行大选。在这样一个关键时刻，印度政府必须要在涉及农民利益的问题上保持强硬，以赢得占重要地位的农民选民的支持。

印度对美在谈判中的立场十分不满。印方透露，欧盟在会议期间提出过一个折中方案，印曾考虑接受该方案，但美却很快地就拒绝了这一折中方案，表示140%的触发水平是“红线”，即使139%也无法接受，所以虽然印对该方案有灵活性，但鉴于美方的强硬立场，印方认为没有必要继续讨论，就此谈判破裂。印方表示，印度海关的统计手段较为落后，一般来说，要滞后三四个月，如果触发水平是140%，那等印度海关的统计结果出来以后，市场早已遭受到欧美廉价产品的巨大冲击。所以SSM的触发水平一定要合理，以使印度政府能够及时采取措施，保护印为数众多的生计农民。

多哈回合前途未卜

尽管谈判破裂，各方仍希望保存谈判结果，作为今后谈判的基础。据悉，拉米8月12日会见了印度总理辛格、商工部长纳特，并计划8月下旬访美，力争弥合双方在农产品贸易救济机制上的分歧。美国总统布什、巴西总统卢拉、澳大利亚总理陆克文也在奥运会期间纷纷表态，支持尽快重启谈判，并力争早日达成协议。

但由于此次会议失败对多哈谈判的打击极为沉重，各方很难在短期内恢复信心。而且，8月份欧美休假过后，美国就将进入大选的关键时期，印度的大选也即将拉开帷幕，这样的政治环境不利于谈判的重新启动。因此，谈判可能将沉寂一段时间，待美、印等国大选尘埃落定，确定新的贸易部长，各方积累足够的政治意愿后，谈判才可能重新恢复。

（作者单位：商务部世贸司）