多哈回合，与成功擦肩而过

2008-09-09曹文

WTO经济导刊 2008年9期

曹　文

低迷的全球经济亟需多哈回合成功来重振信心、扭转颓势，主要国家政府即将更迭也使这次会议成为“背水一战”，而谈判本身在各方努力下已经初现胜利曙光，最终却功败垂成，与成功擦肩而过。

2008年7月29日，WTO总干事拉米宣布35个主要成员参加的小型部长级会议破裂，多哈回合谈判再次遭受重挫。这已经不是第一次了。自2001年11月启动以来，本轮回合就步履蹒跚，屡败屡谈。然而，这次谈判遇挫不同于以往，令人格外担忧与痛心：低迷的全球经济亟需多哈回合成功来重振信心、扭转颓势，主要国家政府即将更迭也使这次会议成为“背水一战”，而谈判本身在各方努力下已经初现胜利曙光，最终却功败垂成，与成功擦肩而过。

在这次小型部长级会议召开前，包括美国和印度在内的不少成员对于拉米召开会议的时机表示质疑，但拉米坚持了自己的决定。拉米的坚持并非一时冲动，因为谈判进入2008年以来明显加速，高密度的技术层磋商有所进展，农业与非农的谈判案文都已三易其稿，重大问题只能交由部长作出决定。更重要的是，即将到来的美国、印度、日本以及其他主要成员的大选，使谈判在可能陷入长期搁置前时日不多。事实上，各方在很多谈判议题上仍有较大分歧，拉米承认此时召开小型部长级会议有风险，但还是“放手一搏”，寄希望于各方通过会议在农业与非农这两个核心问题上达成协议，从而为今年内成功结束整个谈判奠定基础。

9天9夜的连续谈判结果失败

7月21日，小型部长级会议在日内瓦WTO总部正式开始。35个成员的贸易部长应邀出席，其中有5个成员同时派来了农业部长。另外，还有50多个未受邀请成员的部长也来到日内瓦，在会场外随时跟踪谈判的进展。

会议期间，日内瓦一直晴空万里，从莱芒湖畔时而可以看见白头的勃朗峰，与会的部长们显然没有心思欣赏美景。头两天的会议以常规的“绿屋会议”的方式进行，35个成员的部长出席，每位部长都抓紧每人5分钟的短暂发言时间来陈述自身立场。两天的“绿屋会议”都分别持续了7个多小时，但成员却基本是各说各话，根本无法就实质问题展开有效讨论。谈判一开始就陷入了困境。

7月23日开始，拉米邀请美国、欧盟、日本、澳大利亚、中国、印度、巴西等7个主要成员进行更小范围的磋商，被称为G7磋商。G7成为了随后谈判的主战场。

G7磋商不再是成员表明立场，而是就农业与非农谈判中的主要议题逐个讨论，然后进行一揽子谈判，做实质性的利益交换。G7磋商往往通宵达旦，第一天就从下午3点一直谈到夜里3点半，随后几乎每天都是十几个小时的不间断讨论，谈判在很多问题上取得了进展。7月25日晚，拉米根据讨论情况提出了一个包括12个主要问题的折中方案，其中大部分问题已经找到了妥协点。这份方案令人鼓舞，拉米和G7中大多数成员都看到了达成协议的可能。

随后谈判中的矛盾集中在非农部门减让和农业特殊保障机制（SSM）这两个问题上，尤其是美国与印度在SSM问题上的严重对立，使谈判再次陷入了僵局。7月28日从中午12点谈到夜里12点，次日一早开始磋商到下午5点，虽然G7中的其他五方都尽力推进谈判，试图弥合美国与印度的分歧，但美、印都不愿意显示出丝毫的灵活性，拉米不得不在7月29日下午宣布此次小型部长级会议的谈判破裂。有意思的是，持续了十余天好天气的日内瓦，在这天夜里电闪雷鸣、风雨交加。

SSM成为谈判绊脚石

SSM是此轮谈判提供给发展中成员的一项农业领域的防御性政策工具，在这些成员进口产品数量激增或价格锐减的情况下，适时适度提高关税以保障农民生计。各方正是围绕使用该机制的“时”和“度”，即触发点和提高幅度，展开谈判。美国与印度的矛盾则主要集中在触发点上，印度坚持进口增长15%时即可使用SSM，美国则坚持40%。这两个数字的差距始终无法缩小，致使谈判在接近成功时轰然倒下。然而SSM仅仅是导火索，真正绊倒谈判的是美国和印度的国内政治因素。

美国无疑是多哈回合中最重要的谈判者，但布什政府的“贸易促进授权”早已失效，已经进入了“跛脚鸭”阶段，在谈判中的灵活性受到了极大限制，缺乏谈判筹码。在此次会议期间，美唯一给出的灵活性就是，同意将扭曲贸易的国内支持的削减结果从164亿美元降至145亿美元。

此外，美国在棉花补贴的问题上也面临困境。非洲产棉国要求美国大幅削减棉花补贴，但遭到美棉花利益集团的强烈反对，布什政府在这一问题上极为被动，无法说服国会来显示任何灵活性。因此，即使美国与印度在SSM上达成一致，也难以在棉花补贴问题上过关。在这种情况下，美国与其让谈判在棉花补贴这一明显理亏的问题上翻车，不如让谈判在美与印度的对抗中破裂，拉上印度一起承担责任。

印度的立场异常强硬让很多观察家大跌眼镜，因为在以往的谈判中，印度总是采取开始强硬、换取好处后让步的策略，但此次会议，印度直到最后也未作出任何让步。这主要出于国内大选的需要。印度辛格政府刚刚在国会的信任投票中涉险过关，又将面临今年底的大选，农民是其选票的主要来源之一，必须赢得农民选民的支持。另外，印度商工部长纳特本人也有意竞争地方行政长官（邦首席部长），采取强硬立场有助于其树立维护农民利益的政治形象，实现政治抱负。

因此，谈判并非绊倒在一个技术问题上，而是美国与印度的国内政治使然。这也难怪美国与印度在会前就公开反对会议召开了。

中国表现备受称赞

谈判破裂，主要成员间总会互相指责、推卸责任。但除了美国出于政治需要攻击中国以外，拉米与其他各方均对中国在谈判中的作用表示了高度赞赏。

商务部部长陈德铭率领商务部、发展改革委、财政部、农业部等组成的中国代表团参加了此次会议。代表团成员中还有农业部副部长牛盾、商务部副部长易小准、中国常驻WTO大使孙振宇。这一高规格的代表团阵容充分体现了中国对这次会议的重视。

陈德铭部长在7月21日第一次贸易谈判委员会上就表明了中国的气度和决心：“在经济全球化的今天，我们大家都在一个一起升降的电梯里，而不是你起我落的跷跷板上。在谈判的最后关头，特别是在世界经济目前面临重重困难的关键时刻，我们应同舟共济，拿出足够的智慧和勇气，为谈判走向成功铺平道路，实现多哈发展目标，实现互利共赢。”

在这次会议上，中国应邀参加了G7磋商。实际上，此前的谈判先后尝试过FIPS（美、欧、印、巴、澳）、G6（美、欧、印、巴、澳、日）、G4（美、欧、印、巴）等磋商机制，此次是首次邀请中国参加核心谈判圈。中国也确实利用自身优势发挥了重要作用。

G7第一天的讨论就面临崩溃，当拉米给出“结束谈判”和“继续努力”的选项时，陈德铭部长立即发言，敦促各方“应承担起全球经济的责任，继续努力”，得到了欧盟、巴西的呼应。中国的及时表态，对谈判峰回路转、避免过早夭折起到了决定性的作用。在随后的G7磋商中，中国也多次为弥合各方分歧作出了贡献。

会议破裂后，印尼贸易部长冯慧兰、秘鲁贸易部长阿劳丝称赞中国是“讲道理、顾及各方利益、发挥积极作用的成员”；巴西外长阿莫林认为，中国第一次参加核心层的谈判就发挥了引领作用；澳大利亚贸易部长克林“对中国的积极推动谈判表示赞赏”；欧盟贸易委员曼德尔森认为，“陈德铭部长及其同事在谈判中表现出的尊严、气度和丰厚的专业知识给人留下深刻印象”。

历来对中国苛刻的西方媒体也给予了中国积极评价，认为“中国在WTO最高层次谈判桌上占据一席”，“谈判战术很不一般”。《纽约时报》刊文指出，中国开始成为全球贸易谈判的主要角色，并成为务实、不说空话的谈判者。

多哈回合并未死亡

这次小型部长级会议的破裂，使多哈回合再次陷入了停顿，给本已低迷的世界经济发出了消极信号，雪上加霜，各国共同应对全球挑战的难度加大，商业界的信心也将进一步下降，经济下行的趋势将更加明显。会议破裂是多哈回合遭遇的重大挫折，却并非失败，更不像有些媒体的标题“多哈回合已死”那般耸人听闻。

这次会议取得了很大的进展，各主要成员的真实立场已经基本展现，在很多议题上也寻找到了各方能够接受的妥协空间。这些进展并不会随着会议破裂而完全“付之东流”。

谈判在露出胜利曙光时破裂令人极其遗憾，正如陈德铭部长在会后所说的：“这是一次悲壮的失败”，但“历史还要前进，这次会议已经达成的成果应作为一份珍贵的遗产保留下来，为继续探索多边贸易体系的发展提供借鉴”。巴西外长阿莫林也主张“在许多更为棘手的议题都取得突破之后，我们在一项议题上失败让人难以置信，应再作一次努力”。美国贸易代表施瓦布则声称“恪守现有出价”，准备随时回到谈判桌前。拉米总干事“已经开始了挽救谈判的努力，第一步就是访问印度和美国”。

解铃还须系铃人。只有美国与印度在SSM问题上有所松动、寻找到解决办法，也只有两国国内关于多哈回合的政治考量发生变化，谈判才可能在短期内恢复。否则，多哈回合有可能进入相当长一段时间的“冷冻期”，谈判的前景就不容乐观了。

（作者单位：商务部世贸司）

多哈回合谈判及争议问题

多哈回合谈判是指世贸组织成员之间的新一轮多边贸易谈判。2001年11月，世贸组织在卡塔尔首都多哈举行第四次部长级会议，启动了这一轮多边贸易谈判。人们称之为“多哈发展议程”，简称“多哈回合”。

多哈回合谈判的宗旨是促进世贸组织成员削减贸易壁垒，通过更公平的贸易环境来促进全球特别是较贫穷国家的经济发展。谈判包括农业、非农产品市场准入、服务贸易、规则谈判、争端解决、知识产权、贸易与发展以及贸易与环境8个主要议题。多哈回合谈判虽是多边谈判，但真正的谈判主角是美国、欧盟和由巴西、印度、中国等发展中国家组成的“20国协调组”。

多哈回合谈判自2001年启动以来，步履维艰。各方原计划在2005年1月1日前结束谈判，但因分歧严重，不得不多次延长谈判时间。

目前，在多哈回合谈判中，各方争论的焦点主要集中在农业和非农产品市场准入问题上，具体包括削减农业补贴、削减农产品进口关税及降低工业品进口关税等。

多年来，美国和欧盟通过实施巨额农业补贴和高关税壁垒保护着自身农业利益。这种做法严重扭曲了国际农产品贸易，不仅导致发展中国家本应具有成本优势的农产品无缘于发达国家市场，而且让享受补贴的美国等发达国家农产品在国际市场上大行其道，严重挤压了发展中国家农业的发展空间。因此，发展中国家一直要求美国和欧盟削减农业补贴和降低关税。但美国和欧盟出于自身利益考虑，不仅提出的削减额度有限，还往往以此为筹码要求发展中国家降低工业品进口关税，开放工业品市场。

发达国家和发展中国家在削减农业补贴额度、降低关税额度等很多具体问题争执不下，直接导致多哈回合谈判陷入僵局。

多哈回合谈判历程回顾

2001年11月，在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四次部长级会议启动了新一轮多边贸易谈判，即多哈回合。

2003年9月，坎昆会议上，由于各成员在农业等问题上没有达成一致，多哈回合谈判陷入僵局，不能按最初计划在2005年1月1日前结束。

2004年8月1日，各成员就多哈回合谈判达成框架协议，同意将结束时间推迟到2006年底。

2005年12月13日，世贸组织第六次部长级会议在香港开幕，本次重点是推进世贸多哈回合谈判，使之能够在2006年底最后期限前结束。

2006年7月27日，由于各方利益的冲突和矛盾，多哈回合谈判全面中止。

2007年1月，谈判虽然在多种不确定因素的笼罩下再次恢复，但依旧无果而终。

各方反应

世贸组织总干事拉米：此次小型部长会议失败对持续7年未果的多哈回合是一个“沉重的打击”，谈判破裂将使每年1300亿美元的关税减免“从指缝间溜走”。

中国商务部长陈德铭：这是一次悲壮的失败，它将在世界经济、贸易的发展史上留下一座重要的里程碑。这也是一次严重的失败，特别是在当前世界经济下行、通胀严重、金融风险四伏的情况下，失败将会给脆弱的多边贸易体系带来较大的负面影响，

欧盟委员会主席巴罗佐：多哈回合小型部长会议谈判失败令人失望，但谈判失败并不意味着未来谈判不能取得进展。