苏南苏北“共富样本”的得失成败

肖　强　蒋跃生　朱　洁

江苏人提到长江心情很复杂，一省之内长江两岸，苏南富庶，苏北落后，既是不得不面对的落差，也是江苏从上到下都急于改变的现实。

要走向共同富裕，就得消除城乡之间、区域之间的发展差异。2001年，地处东部经济发达地区的江苏勇于制度创新，提出了“跨江联动”战略，开创出一种先富带动后富的新模式，让苏北地区“对内开放、引进内资”，吸引苏南资本向内转移；苏北出地、出人，苏南出钱、出技术，共建经济开发区。

7年来，这个对中国走共同富裕、协调发展道路颇有实验意味的创新，取得了哪些成就，还有哪些急需改进的地方？选取江苏“跨江联动”第一园——江阴与靖江合作的“江阴经济开发区靖江园区”为样本，看一看它的得失成败。

“联姻”始末

江阴与靖江被选中，在“跨江联动”中作为第一对入了“洞房”，是因为江阴和靖江这两个并立于长江两岸的城市，可谓苏南苏北差异的典型。

江阴有110平方公里的经济开发区，当地乡镇企业通过“二次创业”，初步实现了国际化、集团化、集约化，已经有11家公司上市，精工机械、高档家电、精细化工、高档纺织及服装加工业等产业板块在全国名列前茅；可一江之隔的靖江却没有一家上市公司，产业也很单一。2007年，江阴实现财政收入将近200亿，是靖江的6倍。

时至21世纪，苏南发展中遇到的瓶颈，成了苏北发展的机遇。江阴的长江岸线资源开发所剩无几，开发区东区土地已经用完。2001年起，江阴已开始向苏北购买用地指标。

发展的共同渴望，使两地一拍即合。2003年2月15日，《关于建立江阴经济开发区靖江园区的协议出台》，按照“统一规划、分步实施、政府推动、市场运作、封闭运行、滚动开发”原则，成立一个资金、土地分属不同行政区的开发园区。

《协议》约定，靖江市提供60平方公里的土地，由江阴经济开发区在靖江注册成立投资公司作为平台招商引资。江阴、靖江两市按9∶1的比例共同出资1亿元用于园区建设;10年内，两市都不从园区提取投资收益，收益全部留在园区内滚动发展;10年后，投资收益两市对半分成；园区内经济事务由江阴负责，社会事务由靖江委托园区管理；以江阴方面为主成立园区管委会，靖江方面设立办事处。

“开发园区的定位是搞造船、特种冶金、汽车零配件制造三大产业。”园区管委会主任助理倪建成介绍，“在这三个产业上，靖江的土地、岸线和劳动力优势明显，而江阴则在经营观念、管理人才、融资方面具有优势，双方禀赋差异明显，优势互补，这是我们能够实现跨江联动的基础。”

为了吸引江阴企业北上，园区的税收政策相当优厚。园区财政局局长张海红介绍，开发区成立的前5年，园区企业享受“两免三减半”政策：投产两年内免收所得税，此后三年所得税减半。

“共富”带来实惠

“2007年，园区财政收入已达到1.07亿元;2008年预计全年收入1.6亿到2亿元;2007年园区的经济总量达到50亿，整个靖江一共才350亿。”靖江园区党委副书记、管委会常务副主任高林嵩介绍说。

2002年跟随园区一同北上的江阴人，亲眼目睹了靖江的变化。

一位从江阴来的园区主任助理吴群力开玩笑说，“在人家的地盘上搞开发是没有先例的。有靖江人说，我们搞的就像过去的租界。”

靖江市副市长钱进华对“租界”一说做了一番解释:“开始靖江人认为这是江阴在作秀，对园区能不能成功持怀疑态度，老百姓观望、猜疑,甚至是看笑话的都有。”“共建园区带来真金白银，促使靖江人上上下下观念发生大转变。如今大家对跨江联动的意见高度一致。原来靖江人认为自己被圈了一块地，江阴人认为自己少了一群优质企业，现在大家都明白了，实际上大家都多了一块。”

听到钱市长的夸奖，吴群力回应说，“实事求是地说，如果我们不来，靖江还是会发展，不过可能变化没有这么快，紧迫感没有那么强。”

而北上，也是江阴企业发展的必由之路。吴群力说，“比如，扬子江船厂没有靖江园区这个平台，没有土地、岸线为基础，不可能进入全国前10强，也不可能在新加坡成功上市。”

钱进华认为，跨江联动给靖江带来的不光是物质财富。共建园区延伸的产业链，刺激靖江的私有经济开始向高层次发展。园区启动以来，靖江工业经济保持着30%到40%的年增长率，5年内财政收入翻了两番。

“联动渗透到了靖江的方方面面，在江阴-靖江园区搞集约发展的示范作用下，我们确定了集约发展的方向，镇里也不再分散搞园区了，都统一集中到靖江自己的开发区。”

钱进华介绍说，江阴-靖江工业园区开创的新路得到了肯定，他们这个园区搞成之后，江苏省又搞了10个跨江联动开发区，“后面办的园区，经常派人到我们这个‘江北小租界来看看。”

跨区争地不容易

“要说一个新生事物，一点困难都碰不上，那是假的。”吴群力这么说，当初园区协议设计的经济事务归江阴管，行政事务归靖江管，给园区的实际运作带来了意想不到的困难。

园区干部公认，目前这个开发园区最核心、最尖锐的问题是土地的属地管理问题。

所谓土地的属地管理，是指土地的审批权必须归所属行政区。江阴-靖江工业园区虽然规划了60平方公里土地，“ 但那是原则性、意向性的，除了第一批拿到的8.5平方公里，以后每拿一块地，都要再经属地审批。”

“今年最大的困难是土地严重短缺，现在一年连200亩地都拿不到。省里说指标给了泰州，泰州说给了靖江，靖江说没有拿到。我们招完商，发现孩子生出来，报不了户口。”

园区招商局局长王建强也在为这个问题上火:“外商围着我们，就像飞机在空中盘旋，但跑道少不能落地。园区与新加坡合资的华商重工，生产高端港口机械，4年了还差人家136亩地。我都不好意思见人家了，怕人家骂我是骗子。”

“现在不像刚搞园区那几年，经济发展了，大家都在发展，都知道土地的价值，而园区需要多少土地，都要由靖江、泰州甚至省里说了算，不是江阴能搞定的。”吴群力分析。

靖江副市长钱进华认为，土地紧张是发展中大家都遇到的共同问题，并不是一个行政区划就能解决的。“没有土地，争也没有意义，我们这边的(靖江经济开发区)也有几百个项目落不了户。”

一国三公 监管混乱

进驻园区的企业最苦恼的则是“一国三公”，谁都来罚款，谁都不解决问题。

“靖江隔三差五就来查账，原来一年来两次，现在每季度都来查几次，我感觉靖江职能部门在对企业的态度上，和我们在江阴有很大的差距。”江苏中泰钢结构有限责任公司总经理陈禹很无奈，“现在就是典型的‘一仆二主，能不能让我们就认一个？你们政府之间谈不好是你们自己无能。”

为了适应靖江的“一市两制”，中泰现在是一套人马，两块牌子，两边应付纳税和各种费用、罚款，“去年我们光税就交了1500万给靖江”。

据靖江派到园区的管委会副主任朱俊介绍，现在派驻园区的各路人马有四个来源：地税、工商、质检是省里派来的，环保是泰州派来的，国土是靖江市政府派来的，纪检、监察两市都派干部来了，他本人只能管靖江派来的干部。

“父亲认为要让孩子学钢琴，母亲说要学奥数，有的地方多头管理，技术监督本来是江阴管，但靖江技术监督局直接去企业罚款，而且总能找到处罚的理由。”吴群力说，园区刚开建，靖江职能部门插手很少，园区渐成规模后，“他们就要来插一杠子，还美其名曰加强管理。比如建设管理，本来是纯粹的经济事务，应该我们管，2005年，他们挤进来管，根本不服我们协调。”

为什么出现多头管理？吴群力的说法相当直接，“有了利益他们就来了”。

倪建成给出的佐证是，码头建立后，就存在收取港务费的问题。既然园区负责经济管理职能，理论上应该园区收这笔费用，但“靖江港务部门看到有利可图也要来收”。

王建强认为，关键不是谁来管，而是行政管理的理念与服务意识的问题。“现在靖江过来就要管，他们的环保、国土、水利部门都过来了，我们根本没有发言权。管就管吧，态度还相当粗暴，跟靖江市政府汇报过几次也解决不了问题。”

靖江市副市长钱进华也承认:“跨行政区合作，确实存在不可回避的问题，比如节能、环保在泰州，税收在无锡，老实说，不能把政绩都拿到无锡去，节能甩在泰州。另外，园区的人大、党代会怎么开，金融机构、通信网络怎么管辖，都是问题。”

(摘自《望东方周刊》 2008年第23期)