国内专家：把灾区重建为国家试验区

彭真怀

可以把解决当地问题与探索全局共性问题相结合，在重点领域和关键环节率先突破，为全国其他地区风险大、涉及面宽、触及利益层次深的改革，起到积极的示范和带动作用。

我们完全可以做得更好，把灾区重建为全球可持续发展的典范。

为了点亮生者的希望，慰藉逝者的灵魂，我建议运用战略性思维、国际化视野，对灾区重建做出综合配套的政策设计，把灾区重建为国家试验区，以科学发展与社会和谐为主题进行制度实证，在中华民族的救灾史上写下浓重一笔。

1755年的里斯本地震，重建了一个建筑一流、抗震水平一流的大城市。我相信我们完全可以做得更好，把灾区重建为全球可持续发展的典范。现在，我们需要用科学精神和法治精神，深刻反思与纠正发展模式上的偏差，谋定而后动，坚持尊重自然，坚持救灾要急、重建要稳，坚持以人为本、民生优先，坚持统筹兼顾、突出重点。

具体建议体现在以下五点。

第一，灾后重建要有科学精神，敬畏自然，面对不宜生存发展的环境，该退的退，该避的避，该弃的弃，避免今后出现类似灾难时生命和财产的损失。

灾后重建的前提是要有一个“战略性的环境总体评估”。这一评估应当与地质勘探一起启动，并在整个重建过程中贯彻始终。从我国地震带分布情况看，昆明---成都---兰州---银川这条南北地震带绵延数千公里，涉及地区包括从云南、四川西部、宁夏到甘肃东部，属于地震密集带。以汶川、北川为震中的重灾区，正处在这条南北地震带上。

这个被称为龙门山断裂带的区域，位于青藏高原与四川盆地的接合部，是南北地震带上地壳运动最为活跃的地带。规模大、地质构造复杂，属于地震发生较频繁地区。不算古代文献，这个区域从1933年起，共发生5级以上大地震32起，其中6级以上地震13起，7级以上地震4起。

这次地震的重灾区约10万平方公里，包括6个市州、88个县区、1204个乡镇，涉及2700多万人。这个区域是我国环境较为恶劣、各类自然灾害多发地区，地震灾害、地质灾害、洪水灾害频发，生态环境极其脆弱，灾后重建必须考虑到这一特殊的自然地理环境条件。

建议灾后重建应当坚持自然灾害要素一票否决，选择安全地带异地重建，有步骤地迁移人口。包括以少儿人口为主的“教育移民”；以青壮劳动力为主的“劳务移民”；以不适宜居住条件为主的“生态移民”；以及以孤寡老人、残疾人为主的“福利移民”。这样做既是对群众生命和财产安全的保证，又是对自然的尊重。

第二，灾后重建要调整战略思路和总体布局，实行政界与学界结合、国内与海外结合，研究和反思先行，不可仓促上马。

灾后重建要把生态环境指标作为灾区生产力布局的基础考量，推进规划环评。这次地震造成四川、重庆、陕西等8省区市水库出险2380座，险情主要为大坝裂缝、坝体滑坡、溢洪道毁坏、洪水洞垮塌、防浪墙断裂、坝坡塌陷等。其中69座水库存在溃坝险情，存在高危险情、次高危险情的水库分别达到320座和1991座，暴露出规划环评制度的漏洞。我的看法是，行之有效的制度和技术安排，既能有助于减少灾害的发生以及灾害造成的损失，还能有助于抚平灾害对经济社会的冲击和干扰。

灾后重建规划可以分为过渡期规划和长远规划两个阶段。应急的过渡期规划主要为安置区选址，包括场地、基础设施配套，以及必要的保障设施，然后在灾害调查、科学论证、地质地理条件评估的基础上，制定灾后恢复重建的长远规划。其中应包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等。

按照《城乡规划法》的要求，统筹编制城乡重建规划。不仅要考虑城市，而且要兼顾县(市)、乡、村。重建的建筑物首先要考虑抗震，然后才是美观。在住房建筑结构上要注重提高抗震性，农村宜提倡采用当地传统的木结构，城市宜采用钢结构或现浇钢筋混凝土结构。

第三，与灾后重建的硬件建设相比，我们更需要关心灾后重建的制度性安排，建立一个充满希望的公民社会。

灾后重建是一个庞大的系统工程，除了政府要承担应有的责任之外，公民社会同样不能缺位。中央和地方政府重建机构应该以开阔的胸怀，在税收政策上鼓励企业认领重建项目，支持信誉良好、有高度整合能力的国内外慈善机构参与重建。在这个过程中，还应当十分注意政府各部门之间、部门与社会团体之间的工作关系，避免浪费政策资源和资金资源，确保高效运转。

我想强调指出的是，灾后重建一定要避免“政绩”攀比，严防各种腐败，探索和健全一套有效的监督制约机制，严惩重建过程中的克扣挪用、与民争利、官商勾结、寻租分利等行为。现在，媒体每天都在播报捐赠款物和重建信息，但缺乏应有的细节资讯。我建议加以改进和完善，从事救灾款物管理和灾后重建的部门及其工作人员，所开展的工作应公开透明。要把人财物用在“刀刃”上，真正服从于有利于子孙后代、可持续发展的长远利益和目标。

值得注意的是，政府拨款和民间捐赠不可能是长期稳定的资金来源，而且数量有限，无法解决灾后重建的长期需求和可持续发展，应该拓宽多种融资渠道，特别是民间投资。这就需要制定适用于灾后重建的有关税收优惠政策。包括企业所得税，因震灾造成的财产损失、公益性捐赠支出准予扣除；个人所得税，个人重大损失可根据地方政府规定减征；资源税，纳税人开采或者生产应税产品过程中，因地震灾害遭受重大损失的，由当地政府决定减征或免征；境外捐赠的救灾物资免征进口环节税收等。

第四，灾后重建应当能够证明，废墟是起点，是进步的长链之一环，由此造就多难兴邦的民族气质与品格。

灾后重建应当考虑为汶川地震遇难者立一座纪念碑，昭示每一个普通生命的尊严，让幸存者有一个可以哭泣、祭奠、追忆的地方，以具体行动丰富国家伦理。这项工作属于文化重建的范畴，应纳入灾后重建的统一规划。建议把每年的5月12日至18日定为“防灾和志愿者周”，并在全国进行地震演习。

还有，重视对地震遗址实行完整保护，这是留给后世开展地震研究的宝贵知识资源。可以考虑在地震废墟上建设国家地震公园,在公园内设立地震知识普及馆、地震资料展示馆、地震实物陈列馆、地震播放影像馆等。

灾后重建考验行政效率，是综合国力的一个重要组成部分，是评价政府工作与进步程度的一个重要标志。对于幸存的受灾群众来说，最重要的是安身、安心和安定。这就要求，灾后重建的重点领域，应优先支持修复受损严重的基础设施，主要包括电网、公路、铁路、民航、城镇供水和污水处理、通信、教育、广播电视、卫生设施等，以及因灾损毁倒塌民房的修建；优先支持保障群众生产生活条件的事项，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有干净水喝、有安全住处，做好灾后防疫和预防次生灾害，主要包括修复农业、林业生产设施，水利、气象设施，以及支持恢复农业生产的其他措施，创造就业机会，提供技能培训。

第五，借鉴日本的经验，在灾后重建规划讨论和制定过程中，尽可能囊括各个界别的专家学者的智慧，完善与重建相关的法律法规体系。

一次又一次的地震灾难，形成了日本人强烈的危机意识与防震观念，积累了丰富的抗震经验。在世界上，很难再找到第二个像日本一样在平时也会认真进行各种防震抗震演练的国家。特别应该关注的是，日本十分强调依据法律对灾害危机进行管理，实施灾后重建工作，共有5大类、52部法律。其中，与地震灾害有关的就有27部。

在地震发生后，日本政府通常会成立首相咨询机构，专门负责调查灾区的受损情况，对住宅、城市规划、产业复兴等提出对策建议，在广泛征集社会各界意见的基础上制定重建计划。应当肯定的是，《日本建筑物抗震改进促进法》要求，学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加抗震强度，使用期限能够超过100年。在日本，如果一个不达标建筑无法通过修缮而达标的话，就只有拆除一条路，绝无回旋的余地。

从制度安排的角度考虑，我们可以参照日本阪神大地震的经验设立重建基金。这个重建基金，实际上就是把国家财政拨付和社会捐助的款项，包括国外的一些捐助集中起来，根据重建规划有效使用。同样值得借鉴的是，日本在1966年就建立了完善的地震保险再保险制度，同时对参与重建企业实行一定的税收优惠，为灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产活动发挥了积极作用。其金融机构也会采取临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等措施减轻灾民负担。

这次新中国成立以来强度最大、面积最广、破坏力最强的地震灾害，是一次重大的政治经济考验，也在危机中蕴含着改革机遇。网络和媒体展示力量，使灾难信息在第一时间得以迅速公布，国际救援组织和医疗小组进入中国，表明了我们开始拥有前所未有的开放与自信。世界认识了一个强韧的民族，一个崭新的中国。我建议在全球范围内寻求专业支持，邀请国内外多方顾问力量参与，提供科学的重建依据，我们一定要编制出一份经得起历史检验的重建规划，为灾区人民绘制出重建美好家园的蓝图。

（作者为北京大学中国地方政府研究院院长

摘自《第一财经日报》2008年6月11日 ）