私立高等教育财政资助政策的国际比较研究

庄怀平　薄　云

［摘 要］ 国际经验已充分证明，私立高等教育的发展态势与政府资助多寡高度正相关。以 私 立高等教育比较发达的韩国、马来西亚和菲律宾为例，三国政府均以法律的形式确立了私立 高 等教育财政资助政策，以扶植、规范私立高等教育的发展，而且政府资助已逐渐成为保障私 立 高等教育质量、实现教育公平的有力工具。反观我国，尽管近些年来民办院校已成为我国高 等教育大众化的重要推动力量，但经费筹措问题仍旧是民办院校面临的重大困境之一。因 此，为充分发挥民办高等教育的主体作用，我国政府应加大对民办高等教育的资助力度，建 立基于质量评估结果的政府资助体系，提高资助效率。

［关键词］私立高等教育；资助政策；韩国；马来西亚；菲律 宾

［中图分类号］G649［文献标识码］Ａ

［文章编号］1672-0717（２００８）03-0100-06

目前，经费短缺问题已经成为一个世界性的高等教育难题，其严重程度又与一个国家的高等 教育政策偏向、教育机构的声誉地位，以及机构自身的经费筹措能力高度相关。我国民 办高等教育，作为我国高等教育事业的重要组成部分，由于教育政策法规的缺失或 实施过程中的偏差，至今其尚未建立起完善的、多渠道的经费筹措体制。这不仅影响我国 民办高等教育进一步发展，还会影响到我国教育体制的改革和整个教育事业的发展。鉴于 此，本文将在对韩、马、菲三国的私立高等教育经费政策进行比较分析的基础上，从我国民 办高等教育的经费来源现状入手，结合我国的民办高等教育政策，对我国政府应实施的民办 高等教育资助政策提出自己的见解与思考。

一、韩、马、菲三国政府的私立高等教育资助政策

世界各国私立教育的产生与发展均有其自身的逻辑，它根源于社会的需求，可以极大地 缓解高等教育供需矛盾，是高等教育系统的重要组成部分。随着私立高等教育的重要性、公 益性的凸显，“谁受益谁负担 ”原则在私立高等教育领域的适用性得到了世界多数国家的普遍认可，政府为私立高等教 育的发展提供财政资助也成为一种必需。

出于公共政策伦理价值取向的考虑，再加上国外私立大学的收费一般比公立大学要高，政府 都会在不同程度上资助私立院校。一般来讲，政府对私立高等教育的资助可划分为直接补助 和间接补助两种类型，其中直接补助又分为对学生的财政支持、对机构的一般性补助和特殊 项目资助等三种类型（详见表1）。限于篇幅，本文将分别从受资助对象，具体包括学 校、学生以及教师三个维度，来详细介绍韩国、马来西亚、菲律宾三国政府对私立高等教育 的财政资助政策。

1．面向学校的资助计划

1989年以前，韩国政府没有对私立大学提供直接的财政资助。1990年，韩国政府首次承诺 对私立大学提供财政资助，提出对私立高校的资助额在接下来的5年之内要逐步提高 到大学运转经费的10%^[1]。2002年，政府投入占私立院校经费收入的比例已从1985 年的1％提高到3％^[2］［3]。同时，韩国也对私立高等教育实行一般性补助，如政 府颁布法律，规定私立学校可以获得政府的财政补贴，以弥补经营费和人事费的不足，扩充 或更新设备等。而在马来西亚，1995年之前，政府并未对私立教育提供直接资助，1995年后 ，教育部被授权向非教育部或州政府举办的伊斯兰教育机构提供由联邦划拨的财政资助。同 时，为提高私立院校的办学质量，马来西亚政府根据《国家认证委员会（LAN）法》设立了 “国家认证委员会”(简称LAN)，由其负责私立院校专业、证书、文凭、学位的标准和质量 管理（包括质量监控和认证）。为推进质量评估认证工作的开展，政府每年划拨1 450 万林吉 特的经费预算，以部分补贴私立学校所花费的评估费用。此外还提供其他间接资助，如对基 金募集活动中的捐赠实行减免税收，直接用于教学的进口器械和设备也可申请免税等。菲律 宾面向学校的国家资助计划主要有对卓越中心（COE) 与发展中心（COD）的资助计划和高等 教育机构管理发展计划（Higher Education Institution Management Development Projec t）。其中前者是由高等教育委员会（CHED）运用高等教育发展基金，对在教学、科研和社 会服务等方面表现出最高水准的私立院校的COE和COD给予项目财政资助。此外，为鼓励私立 院校积极开展质量认证与评估，提高大学教育质量，国家还向达到不同认证等级、标准的私 立院校提供额度不等的资助。如达到等级II的私立院校就可以获得对奖学金、图书馆资料、 实验室设备以及其它发展活动的基金资助的优先权，申请教师发展的政府资助，等等。

2．面向学生的资助计划

为实现社会公平，政府通常都会在不同程度上采取各种方式资助私立院校，如采取 抑制学费上涨幅度，同时辅 以贷款计划或奖（助）学金、提高资助额度等（见表2），来缓解私立院校学生家庭的经 济负担，以之作为对私立院校高收费的另一种形式的补偿。以韩国为例，20世纪90 年代以来，私立大学学生奖学金受资助额度几乎一直占绝对优势。尤其是1995年以来，政府 对私立大学学生的奖学金资助额度占全部资助的比例几乎是国、公立院校所占比例之和的1. 5倍（见表3）。即便在亚洲金融危机期间，尽管政府的教育财政支出比例有所下降，由危机 之前的高达24%下降到1999年的20%，但政府通过改变资助方式，如向学生提供低于市场利息 的贷款，或利用政府的财政资助，由国民（Kookmin）银行和地方银行对家庭经济条件困难 的学生实施全额学费贷款等方式给予私立院校的学生以特别关照^[4]；马来西亚政 府则于19 98年设立了国家高等教育基金会，向就读于获得LAN认证的私立院校的学生提供1亿林吉特的 贷款，1999年的64 125名申请者就有80%获得批准并拿到贷款。^[5]此外，政府还与 金融机构 合作向学生提供奖学金或贷款。菲律宾政府早在《1982年教育法》中就明确规定：“政府通 过赠与或提供奖学金，或政府金融机构提供贷款等形式向符合规定要求和标准、有益于国家 发展目标实现的私立学校项目提供资助。”法律形式的确立，确保了资助的稳定性、长期性 。目前实施的学生资助计划包括：（1）根据“共和国4090号法案”（以“国家奖学金法”著称）设立的国家奖学金项目 (SSP)；（2）根据“共和国6728号法案”设立的专门面向私 立教育学生的财政补助计划；（3）“现在学，以后还”等贷款计划。与此同时，近些年 来 ，尤其是1994年高等教育委员会（CHED）成立后，CHED开始以发布备忘录的形式，限制私立 院校的学费上涨标准，不遵守规定的私立大学将面临许可证被吊消、地位降级或其它处罚等 ^[6]，这在一定程度上保障了私立院校学生的利益。

3．面向教师的资助计划

菲律宾政府对私立院校教师的资助主要是通过“私立高等教育学生与教师资助（GovernmentAssistance to Students and Teachers in Private Education，GASTPE）”的教育服务 合同来实现。近些年来，为改善菲律宾高等教育的质量，政府还决定实施“教师发展计划” 来提升教师的整体素质。为此，该资助计划从英语、自然科学、社会科学、数学、工程学和 信息科技等优先发展领域选拔教师，资助他们学习，资助规模宏大、资金丰厚（详见表4） 。此外，CHED根据“共和国6728号法案”的修订稿“共和国854 5号法案”设立的学院教师发展基金（College Faculty Development Fund ，CFDF)，也向 私立学院和大学教师的研究生项目提供奖学金，以提高私立高等教育的教学质量。

二、国际经验对我国民办高等教育走出经费筹措困境的启示

《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》） 明文规定：“民办教育事业 属于公益性事业”，“公益性”决定了政府(包括中央政府和地方政府)应该为民办高等教育 提供一定的财政支持。本法同时还规定“各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和 社会发展规划”，表明了政府资助私立高等教育的必要性和迫切性。但与之矛盾的是，该法又从民办教育机构的举办者和经费来源两个方面规定了民办教育的特 殊性，似乎排除了民办教育接受国家财政性经费资助的可能性。

在实际操作过程中，由于各个省 份和地区经济发展水平的不同，政府观念意识或保守或开放，也使得各地的私立高等教育经 费政策不尽相同。经济较发达地区和城市，如上海、广东、北京等根据本地区经济和 社会发展需要，不断加大对民办教育的资助力度，如上海市政府将在今后几年中每年拨款4000万元作为政府专项资金支持民办教育发展；广东省则从2005年开始，5年内 拨款1.5亿元用作民办 教育发展专项资金；北京也在2004年首次用财政专款奖励民办学校，今后将继续采取不同方 式对优秀民办学校进行奖励^[7]。此外，四川、浙江等省也制定了相关政策。 而中西部或者边远地区在对民办 教育的政策扶持方面通常积极性不是很高。整体来看，地方政府对民办教育的财政资 助存在以下几个特点：（1）政府的民办教育资助政策具有很强的地域色彩，仍属于地方 性 行为，经济相对比较发达地区通常资助力度更大；（2）民办高等教育发展历史较长、发展 也 相对较成熟的地区更易获得政府的资助；（3）地方政府对民办教育资助政策的出台过程比 较漫长，民办高等教育的发展更是经过了从被限制到规范、扶植的“脱胎之痛”。

在我国，中央政府至今也未成立专门的民办教育评估机构或者设立专项资助基金，对 民办 教育给予与《促进法》规定相适应的特别关照。因此，近几年来民办学校数量上的扩张和规 模的扩大，并不能掩盖其经费筹措方面的困境。西安外事学院院长黄藤曾作出这样的论断： 全国80%的高校对学生学费的依赖程度高达80%，这就是所谓的“两个80%现象”。这一论断 与相关的调查结果也是不谋而合的。中央教科所近期对国内38所民办高校做的一项调查显示 ，学费收入占学校总收入100%的民办高校有14所、占90%的有9所、占80%的有8所、占70%的 有4所、占60%的有1所、占50%的有1所、占40%以下的有1所。学费收入占学校总收入80%以上 的共有31所，占被调查学校总数的82%^[8]，恰好印证了上述论断。目前，在民办院 校的学费 水平已接近“天花板”，学费这一经费来源渠道不畅时，政府应该承担起自己应负的责任， 以体现教育的公益性。在这一点上，国际私立高等教育经费资助政策可为我们提供有益的参 考。

国际私立高等教育的发展经验已充分证明了私立教育发展态势与政府资助多寡之间呈高度正 相关关系。对于我国的民办高等教育来说，它在减轻国家财政负担，拓宽高等教育资金来源 渠道，引入市场竞争机制，提高社会办学效益和效率的同时，面向社会办学，部分满足了人 民群众对高等教育的多样化需求，无疑是我国高等教育大众化的重要推动力量。尤其是近年 来民办院校与公办院校逐渐形成的对峙之势，民办高等教育的地位更加凸显。因此，我国高 等教育的发展仍应继续、切实坚持邓小平提出的“两条腿走路”，重视、支持民办高等教育 的发展。在具体的资助策略上，韩、马、菲三国政府的财政资助政策为我们提供了很好的思 路。

1．以法律的形式确立私立（民办）高等教育财政资助政策

尽管韩、马、菲三个国家都实行 “谁受益，谁负担”的教育成本分担原则，学生学费成为私立院校的主要经费来源，但在法 律的规定与约束下，政府仍继续对私立高等教育提供财政资助，并把其作为不可推卸的 责任，以便在扶植、规范私立高等教育发展的同时，对其进行适度控制。而在我国，尽管《 促进法》及其实施条例、国务院批转的教育部《2003～2007年教育振兴行动计划》都强调 要“大力支持和促进民办教育持续、健康、协调、快速发展"，但这些规定并非都是硬性规 定， 政府对民办高等教育的资助还只是在“必要的”情况下的一种救急行为，而不是持续、稳定 的一种资助行为，如此一来，具体资助中的落实情况便不可避免地有所偏差。

2．抑制学费上涨幅度，建立完善的学生资助计划，实现教育公平

为体现教育公平，保障来 自社会各阶层，尤其是中下阶层及弱势群体的受教育者的权益是教育政策最基本的伦理价值 取向，因此，政府对私立院校学生的财政资助力度最能反映出私立高等教育政策的价值取向 。韩、马、菲三国政府或是严格限制私立院校的学费上涨标准，如菲律宾，或是提高资助额 度，作为私立院校高收费政策的一种补偿。目前，三个国家均已面向学生建立了相对完善的 财政资助体系。而在我国，虽然《民办教育促进法实施条例》规定建立民办教育发展基金或 专项资金，但在有关特困生补助、车船票优惠、定向奖学金等方面，民办院校的学生并未享 有与公办学校学生同等的政策，至今还尚未真正形成公平的民办学校学生资助机制。对此， 我国有学者提出：“目前最重要的和行之有效的措施应该是对民办学校提供以学生人数为依 据的普遍的公共财政资助，这既是世界各国的普遍做法，也是学生受教育权利平等的必要保 障，至于资助的额度可以根据当地政府财力和社会文化心理的现实约束加以确定”^{[9 ]}，即，只有建立完善的学生资助计划，才能更有效地解决教育公平问题。

3． 建立基于质量评估结果的政府资助体系

为提高私立高等教育的质量，马来西亚政府划 拨专项财政预算，推动私立院校的质量评估认证工作的开展；菲律宾政府也对私立院校的卓 越中心（COE)、发展中心（COD）实行资助计划，为达到不同认证等级的私立院校提供额度 不等的资助或其他诸多优惠，以提高教育质量。这些举措都在一定程度上改善了私 立院校的办学质量。

而在我国，尽管民办高等教育已成为我国高等教育事业的半壁江山，但与公办高校相比，受 政府态度、社会的不信任、民办高校自身办学信誉度不高等诸多因素的影响，民办高等教育 发展仍处于劣势。鉴于政府态度和办学质量是民办高等教育可持续发展的主要影响因素，即 ，政府资助可以促进民办高等教育质量的改善与提高，提高 社会对其的信任度，进而使其发展纳入国家战略发展规划。因此，为了充分发挥民办高等教 育的主 体作用，我国政府应加大对民办高等教育的资助力度。同时，出于资助效率与资助效果的考 虑，在具体资助策略上，政府应建立基于质量评估结果的政府资助体系。

三、 结 语

综观世界各国，由于民族国家的兴起，政府不断介入高等教育，但无论采取何种办学模式， 高等教育运行过程中始终都不会缺少政府（中央、联邦政府或地方政府）的身影，私立高等 教育的发展也不例外。目前，国外私立高等教育在其发展过程中，投资体制和管理体制正 日 渐分离，中介组织的兴起并参与教育管理就是一个例证。这种分离遵循的是“谁投资，谁管 理”的原则，具体来讲，这一原则也昭示着不投资就应该退出管理领域，从而给予投资者（ 出资人）更大的办学自主权。国际私立高等教育的发展经验也在不断证明着这一分离原则， 为控制、规范私立高等教育的发展，韩、马、菲三国政府均以法律的形式确立私立高等教育 财政资助政策，实践也充分证明，政府资助已逐渐成为保障私立高等教育质量、实现教育公 平与社会公平的有力工具。

但对于我国的民办高等教育发展来说，投资体制与管理体制的分离则出现了两种不匹配或不 相称的情形，即不投资但可以管理和投资却不管理或管理权受限。在中介组织缺失、市场力 量不够强大的今天，为实现责、权、利的结合，我国民办高等教育改革必须把投资体制与管 理体制改革两者紧密结合起来，一方面引入中介组织，重视市场力量；另一方面，遵循“谁 投资，谁管理”的原则，即政府在试图对民办高等教育管理权限紧抓不放的同时，必须加大 对其资助力度。目前我国高等教育刚刚进入大众化阶段，今后的高等教育大众化乃至普及化 的发展任务还十分艰巨，而民办高等教育发展正面临经费筹措困境，在这种时代背景下 ，遵循国际私立高等教育的发展规律，帮助民办高等教育发展走出经费筹措困境，为我 国高等教育顺利实现从精英阶段向大众化阶段再向普及化阶段过渡的关键。

［参考文献］

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［3］Education in Korea 2003-2004.转引自：陈武元，薄云.韩国、马来西亚、菲律宾 三国私立高等教育经费政策研究［Ｊ］．高等教育研究，2008，(2)：104.

［4］N.V.Varghese，Impact of the Economic Crisis on Higher Education in East A sia:Country Experiences［C］.Paris： International Institute for Educational Planni ng/UNESCO，2001.

［5］Robin MiddleHurst，Steve Woodfield.The Role of Transnational， Private，andFor-Profit Provision in Meeting Global Demand for Tertiary Education: Mapping，Regulation and Impact——Case Study Malaysia ［M］.Canada：Common Wealth of Lear ning and UNESCO.2004.16.

［6］Prachayani Praphamontripong：Philippine Governmental Control on Private H igher Education's Fees ［EB／OL］.http:／／www.albany.edu／dept／eaps／prophe／publication／News／SummaryPhilippine1.html.

［7］赵锋，沈祖芸.民办教育转型阶段提前到来［EB/OL］. http://www.jyb.com.cn/cm/ jycm/beijing/zgjyb/7b/t20060714_24783.htm.2006-07-14.

［8］方勇.民办高等教育经费应多渠道筹措［J］.教育与职业，2007，（7）：77.

［9］吴华.2005年中国民办教育发展报告［EB/OL］.中国教育先锋网，2006-04-04．

(责任编辑 徐 丹)

International Comparative Research on Financial

Policies of Private Higher Education

——Taking South Korea, Malaysia and Philippines as Examples

ZHUANG Huai-ping，BO Yun

(Institute of Education, Xiamen University, Xiamen, Fujian 361005, China)Abstract: International

experience has demonstrated that the developing situatio n of private higher education is highly positive correlated to government's fund ing. Private higher education in South Korea, Malaysia and Philippines are welldeveloped. The goverments of the three countries have established financial poli cies in the form of laws to support and standardize the development of private h igher education. Now government's funding has gradually become a powerful tool t o protect the quality of private higher education and achieve education fair. Inchina, although private institutions have become an important driving force inthe process of mass higher education recently , funding is still one of the majo r difficulties faced by them. So, in order to make private higher education playthe main role in the process continuously ,Chinese government should increase t he intensity of funding to private higher education, and establish government-fu nded system based on the assessment results of quality.

Key words:private higher education; financial policy; South Kore a ; Malaysia;the Philippines