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定额管理,旱涝与共

2008-05-30

南风窗 2008年13期
关键词:王浩南风窗调水

阳 敏

如果说,一个方案下去了,有的地方喊吃亏,有的地方没喊,那就是没分公平。都喊吃亏了,喊的程度差不多,那就说明分得极好。

谁节水谁倒霉

《南风窗》:作为水文水资源专家、中国水利水电科学研究院水资源所所长,您从1995年起参与“南水北调”工程的论证。您一直强调,南水北调势在必行。

王浩:南方水多,北方水少。少到什么份上呢?全国人均水资源占有量是2200立方米,北方地区像海河流域人均只有295立方米左右,像北京这些地方人均只有大约247立方米,水资源量很紧张,因此从水资源丰富的长江流域补充水资源紧缺的黄河、淮河、海河流域,实现南北互补,丰枯互济,这是南水北调的基本原因。

按照分水协议,南水北调东线工程给海河流域10多亿立方米,中线每年平均北调水量95亿,其中60多亿给海河流域。中线和东线一期工程都到位以后,海河流域每年可得水不到80亿。海河流域亏缺超过100亿立方米,即使调水,仍是不平衡的。

《南风窗》:去年我刊专门就南水北调东线水污染的问题刊登过相关文章。一般都认为,东线水污染治理很困难。或者说需要很长时间治理。据说,山西花巨资修建的万家寨引黄济汾,最后因为水质问题,基本陷于瘫痪。山西省还是不得不采用“截留”过境河流的办法来缓解水危机。

王浩:我个人认为,要解决东线水污染问题,起码得花上5年以上的时间。山西引黄济汾工程的问题,主要在于万家寨上游是宁夏和内蒙,宁夏和内蒙入黄河有十几条一级支流,这些支流常年水质劣五类,没有一条支流能够达到标准,所以把万家寨的水质搞得很差,引到山西的水也不能用。

《南风窗》:在您看来,“南水北调”工程的上马迫在眉睫吗?

王浩:对华北地区来说是这样。

《南风窗》:那么,“南水北调”工程是不是解决北方水资源匮乏问题的根本之道呢?

王浩:调水是最后万不得已的辅助措施,能不调水就尽可能不调水。从本质上说,调水是外延式发展,节水是内涵式发展,既然要走循环经济的路,要走资源节约环境友好的路,那么先要节水、涵养水源,把调水作为最后的手段。

从道理上讲,首先要搞节水型社会,要提高用水效率。但是,现实的经济机制还不具备,谁节水谁吃大亏,说自了,就是倒大霉,说再白点,倒血霉。企业当然可以节水,节一方水,大约花五六块钱,但它也可以不节水,花一块钱就能买一方水。企业花大钱,给全社会节水,节水量越大,企业越发不出工资,利润越小。治污也一样,企业超标排放花一个钱,达标排放花十个钱,就算企业都达标排放了'那个“标”也不对。这些都是深层次的问题。

农业这块,现在的城乡差距越来越大,农民穷得不得了。另一方面,要节水,不提高农业水价是绝对不行的。所谓办事又得符合自然规律,又得符合经济规律。水价提高就是符合经济规律,所谓节水的经济机制要建立起来,水越便宜,越没人节,谁节水谁倒霉。到了谁节水谁占便宜的时候,大伙就都节水了,所以水价要提高。

根本问题在哪里?农民这么穷,水价再提高,根本就受不了。因此,这又涉及国家补贴的问题,工业反哺农业,城市反哺农村,水价怎么补贴?水价补贴有几种途径,比如免费修建水利设施的补贴,或者农产品的价格补贴,又涉及WTO的黄箱补贴政策和绿箱补贴政策(注:黄箱补贴指保护性补贴,包括粮价补贴,种子、化肥、灌溉等农业投入品补贴等;绿箱补贴指政府对农业部门的所有投资或支持,一般不会使农产品市场和产出结构发生扭曲)。这些问题很复杂。

《南风窗》:总的来讲,您认为现在国家对于农村水价的补贴已经到位了吗?

王浩:农业节水主要是国家投入的力度还得加大。我的看法就是,农业用水这一块国家还得扶持,还得补贴。水价肯定还需要提高,提高之后国家需要加大农业用水的补贴力度。

凭票供水

《南风窗》:前几年,有人提“水权改革”,不知道现在进展到哪一步了?

王浩:水权改革已经放下了。水权改革需要有系统的管理体制与机制的配套改革,同时还需要完善精确的取用水量设施做支撑;当前的管理体制和硬件尚不能满足水权改革的要求。现在是说“总量控制,定额管理”,打个比方,就像1962年国家困难时期发粮票似的,现在就发水票。总共这么一张大烙饼,国家就给你分这么多,你自个看着办吧,也就是说要实施总量控制,不能无限度地用水。每个地区按照一系列比较复杂的计算,算清楚这个省总量多少水,那个省总量多少水,大体公平地分下去,流域机构监管分配的总量,谁也不许超,超了就罚。

按照原计划,今年要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下来,各省领到分水指标,再往各地市、各县层层往下分配。现在汶川地震,这事是不是往后拖就不知道了。

《南风窗》:与粮食的定额分配相比,水的分配肯定要困难得多。水的分配过程,应该遵循哪些原则?

王浩:水的分配有两个大问题。第一,是分什么样的水。过去分的都是干流的地表水,现在看来不全面,要把干流和支流的水统一分配,要把地表水和地下水统一分配,要把当地自产水资源和过境的客水统一分配,要在分配径流性水资源的同时,适当照顾降雨条件和水文条件,这样分才公平才合适。还有些人认为,不仅要分配一次性的水资源,还要分配中水、污水。我认为这不妥当。中水和污水为了鼓励它的再生回用,不再分配指标,只分配一次性水资源,谁要节水,水就循环利用,这样大伙的积极性就调动起来了。

第二,就是用什么原则分水。首先是,以人为本的原则,人权平等,用水权大体接近。一个流域的水,不可能人人都一样多,但是尽可能接近,这就比较平等了。或者说,是公平原则。第二个原则,“人与自然和谐相处”。不是要把流域的水吃光喝尽,要把大伙的公共财产——生态的水留在流域内,满足河流的基本生态需求。第三个原则是效率原则,国民经济用水在分配的过程中,要把钢用在刀刃上,有限的水资源让它尽可能发挥更大的效益,因此,谁的用水效率高,谁就适当地多用一点水。第四,丰增枯减的原则,来水是不稳定的,丰水时大伙都可以多用一点,枯水的时候,大伙同等程度克服一点。还有一些其他原则,如市场原则等等。

《南风窗》:以您的经验判断,分水方案制订出来之后,能够在各省、各地顺利地推行下去吗?毕竟,各地环境不同,经济发展程度也相差很大。

王浩:正经说起来,这是一个多目标、多决策主体、多阶段、带有风险和不确定性的决策问题。另外,分配原则还应该加上一条:尊重现状,在现状基础上逐步调整——这是国际分水的一条比较大的原则。黄河流域从1987年实行水分配方案到现在,效果一直不错。根据当时的水资源评价成

果,黄河一共580亿立方米水资源,生态用水210亿,370亿用于国民经济发展,青海用14.1亿,甘肃30.4.亿,宁夏40亿,内蒙58.6亿,陕西38亿,山西43.1亿,河南55.4亿,山东70亿,四川0.4亿,河北、天津20亿。

体制要理顺

《南风窗》:是不是可以说,如果要在全国范围内顺利推行水分配制度,先还得有一个相适应的水资源管理体制?

王浩:先得理顺管理体制,现在体制不顺。《中华人民共和国水法》上明确规定了,我国“实行流域与行政区相结合的水资源管理体制”——这是完全对的,但规定了跟没规定一样。水是按流域流动的,所以管好水必须以流域为单元来管理;社会经济用水,都是以行政区为单元,所以又得按行政区来管理,一说相结合,对得不能再对了。但问题是什么呢?流域管理的头是个正司局级干部,行政区域管理的头,省委第一书记,官多大啊,流域根本管不着行政区,行政区该怎么用水不大听流域的,所以流域管理变成了一句空话。法律要有效力,就得实行以流域为基础的,流域和行政区相结合的管理体制。

另外,水利部管水量,环保部管水质——哲学都学过,水量和水质是不可分割的两个方面,它们不归一个部门管,哪有不打架的?另外,国土资源部认为地下水是国土资源,它得管;建设部呢,认为城市用水是市政建设的一部分,它也得管……所以,这就乱了,谁说的都不算数,互相扯皮。

《南风窗》:您刚才谈到,今年原计划要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下来。您所说的分配方案单指水量吗?制订出来的水分配方案,是好是坏怎么判定呢?

王浩:是的,指水量方面。具体的分配方案,实践是怎么检验的?方案一公布,征求各省意见,各省都骂街,没一个满意的,这就算分好了。如果说,一个方案下去了,有的地方喊吃亏,有的地方没喊,那就是没分公平。都喊吃亏了,喊的程度差不多,那就说明分得极好。

《南风窗》:水分配的问题,是不是缓解全国水资源紧缺,解决各省用水纠纷的关键?

王浩:一个是水的分配,还有一个是水污染物的分配,两方面都很关键。对于污染分配,要根据河流、湖泊等水体的纳污能力;按照总量控制的要求、污染物排放及迁移转化特征,明确污染排放与治理的责任主体,从流域尺度上进行层层分配,最后分配到各个排污口。当然,水污染物排放的分配,也需要有高效的监测与监督做支撑,要加大污染的查处力度。

《南风窗》:莱茵河流经欧洲多个国家,它的流域管理经验对我国适用吗?

王浩:不全适合。莱茵河流域已经发展了一两百年了,它的环境治理水平,水的干净程度,咱们达不到。另外,它得天独厚。莱茵河流域是海洋性气候,12个月的降水量,相差不大,基本均衡。中国是大陆季风气候,农业得灌溉,欧洲的农业不灌溉,它降雨就跟花房一样,每天下3场雨,每场雨下20分钟,雨也不特别大,都滋润在土里,滋润作物。像瑞典这些地方,都不形成河流,只有湖泊。

从本质上说,调水是外延式发展,节水是内涵式发展,既然要走循环经济的路,要走资源节约环境友好的路,那么先要节水、涵养水源,把调水作为最后的手段。

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