定额管理，旱涝与共

阳　敏

如果说，一个方案下去了，有的地方喊吃亏，有的地方没喊，那就是没分公平。都喊吃亏了，喊的程度差不多，那就说明分得极好。

谁节水谁倒霉

《南风窗》：作为水文水资源专家、中国水利水电科学研究院水资源所所长，您从1995年起参与“南水北调”工程的论证。您一直强调，南水北调势在必行。

王浩：南方水多，北方水少。少到什么份上呢?全国人均水资源占有量是2200立方米，北方地区像海河流域人均只有295立方米左右，像北京这些地方人均只有大约247立方米，水资源量很紧张，因此从水资源丰富的长江流域补充水资源紧缺的黄河、淮河、海河流域，实现南北互补，丰枯互济，这是南水北调的基本原因。

按照分水协议，南水北调东线工程给海河流域10多亿立方米，中线每年平均北调水量95亿，其中60多亿给海河流域。中线和东线一期工程都到位以后，海河流域每年可得水不到80亿。海河流域亏缺超过100亿立方米，即使调水，仍是不平衡的。

《南风窗》：去年我刊专门就南水北调东线水污染的问题刊登过相关文章。一般都认为，东线水污染治理很困难。或者说需要很长时间治理。据说，山西花巨资修建的万家寨引黄济汾，最后因为水质问题，基本陷于瘫痪。山西省还是不得不采用“截留”过境河流的办法来缓解水危机。

王浩：我个人认为，要解决东线水污染问题，起码得花上5年以上的时间。山西引黄济汾工程的问题，主要在于万家寨上游是宁夏和内蒙，宁夏和内蒙入黄河有十几条一级支流，这些支流常年水质劣五类，没有一条支流能够达到标准，所以把万家寨的水质搞得很差，引到山西的水也不能用。

《南风窗》：在您看来，“南水北调”工程的上马迫在眉睫吗?

王浩：对华北地区来说是这样。

《南风窗》：那么，“南水北调”工程是不是解决北方水资源匮乏问题的根本之道呢?

王浩：调水是最后万不得已的辅助措施，能不调水就尽可能不调水。从本质上说，调水是外延式发展，节水是内涵式发展，既然要走循环经济的路，要走资源节约环境友好的路，那么先要节水、涵养水源，把调水作为最后的手段。

从道理上讲，首先要搞节水型社会，要提高用水效率。但是，现实的经济机制还不具备，谁节水谁吃大亏，说自了，就是倒大霉，说再白点，倒血霉。企业当然可以节水，节一方水，大约花五六块钱，但它也可以不节水，花一块钱就能买一方水。企业花大钱，给全社会节水，节水量越大，企业越发不出工资，利润越小。治污也一样，企业超标排放花一个钱，达标排放花十个钱，就算企业都达标排放了'那个“标”也不对。这些都是深层次的问题。

农业这块，现在的城乡差距越来越大，农民穷得不得了。另一方面，要节水，不提高农业水价是绝对不行的。所谓办事又得符合自然规律，又得符合经济规律。水价提高就是符合经济规律，所谓节水的经济机制要建立起来，水越便宜，越没人节，谁节水谁倒霉。到了谁节水谁占便宜的时候，大伙就都节水了，所以水价要提高。

根本问题在哪里?农民这么穷，水价再提高，根本就受不了。因此，这又涉及国家补贴的问题，工业反哺农业，城市反哺农村，水价怎么补贴?水价补贴有几种途径，比如免费修建水利设施的补贴，或者农产品的价格补贴，又涉及WTO的黄箱补贴政策和绿箱补贴政策(注：黄箱补贴指保护性补贴，包括粮价补贴，种子、化肥、灌溉等农业投入品补贴等；绿箱补贴指政府对农业部门的所有投资或支持，一般不会使农产品市场和产出结构发生扭曲)。这些问题很复杂。

《南风窗》：总的来讲，您认为现在国家对于农村水价的补贴已经到位了吗?

王浩：农业节水主要是国家投入的力度还得加大。我的看法就是，农业用水这一块国家还得扶持，还得补贴。水价肯定还需要提高，提高之后国家需要加大农业用水的补贴力度。

凭票供水

《南风窗》：前几年，有人提“水权改革”，不知道现在进展到哪一步了?

王浩：水权改革已经放下了。水权改革需要有系统的管理体制与机制的配套改革，同时还需要完善精确的取用水量设施做支撑；当前的管理体制和硬件尚不能满足水权改革的要求。现在是说“总量控制，定额管理”，打个比方，就像1962年国家困难时期发粮票似的，现在就发水票。总共这么一张大烙饼，国家就给你分这么多，你自个看着办吧，也就是说要实施总量控制，不能无限度地用水。每个地区按照一系列比较复杂的计算，算清楚这个省总量多少水，那个省总量多少水，大体公平地分下去，流域机构监管分配的总量，谁也不许超，超了就罚。

按照原计划，今年要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下来，各省领到分水指标，再往各地市、各县层层往下分配。现在汶川地震，这事是不是往后拖就不知道了。

《南风窗》：与粮食的定额分配相比，水的分配肯定要困难得多。水的分配过程，应该遵循哪些原则?

王浩：水的分配有两个大问题。第一，是分什么样的水。过去分的都是干流的地表水，现在看来不全面，要把干流和支流的水统一分配，要把地表水和地下水统一分配，要把当地自产水资源和过境的客水统一分配，要在分配径流性水资源的同时，适当照顾降雨条件和水文条件，这样分才公平才合适。还有些人认为，不仅要分配一次性的水资源，还要分配中水、污水。我认为这不妥当。中水和污水为了鼓励它的再生回用，不再分配指标，只分配一次性水资源，谁要节水，水就循环利用，这样大伙的积极性就调动起来了。

第二，就是用什么原则分水。首先是，以人为本的原则，人权平等，用水权大体接近。一个流域的水，不可能人人都一样多，但是尽可能接近，这就比较平等了。或者说，是公平原则。第二个原则，“人与自然和谐相处”。不是要把流域的水吃光喝尽，要把大伙的公共财产——生态的水留在流域内，满足河流的基本生态需求。第三个原则是效率原则，国民经济用水在分配的过程中，要把钢用在刀刃上，有限的水资源让它尽可能发挥更大的效益，因此，谁的用水效率高，谁就适当地多用一点水。第四，丰增枯减的原则，来水是不稳定的，丰水时大伙都可以多用一点，枯水的时候，大伙同等程度克服一点。还有一些其他原则，如市场原则等等。

《南风窗》：以您的经验判断，分水方案制订出来之后，能够在各省、各地顺利地推行下去吗?毕竟，各地环境不同，经济发展程度也相差很大。

王浩：正经说起来，这是一个多目标、多决策主体、多阶段、带有风险和不确定性的决策问题。另外，分配原则还应该加上一条：尊重现状，在现状基础上逐步调整——这是国际分水的一条比较大的原则。黄河流域从1987年实行水分配方案到现在，效果一直不错。根据当时的水资源评价成

果，黄河一共580亿立方米水资源，生态用水210亿，370亿用于国民经济发展，青海用14．1亿，甘肃30．4．亿，宁夏40亿，内蒙58．6亿，陕西38亿，山西43．1亿，河南55．4亿，山东70亿，四川0.4亿，河北、天津20亿。

体制要理顺

《南风窗》：是不是可以说，如果要在全国范围内顺利推行水分配制度，先还得有一个相适应的水资源管理体制?

王浩：先得理顺管理体制，现在体制不顺。《中华人民共和国水法》上明确规定了，我国“实行流域与行政区相结合的水资源管理体制”——这是完全对的，但规定了跟没规定一样。水是按流域流动的，所以管好水必须以流域为单元来管理；社会经济用水，都是以行政区为单元，所以又得按行政区来管理，一说相结合，对得不能再对了。但问题是什么呢?流域管理的头是个正司局级干部，行政区域管理的头，省委第一书记，官多大啊，流域根本管不着行政区，行政区该怎么用水不大听流域的，所以流域管理变成了一句空话。法律要有效力，就得实行以流域为基础的，流域和行政区相结合的管理体制。

另外，水利部管水量，环保部管水质——哲学都学过，水量和水质是不可分割的两个方面，它们不归一个部门管，哪有不打架的?另外，国土资源部认为地下水是国土资源，它得管；建设部呢，认为城市用水是市政建设的一部分，它也得管……所以，这就乱了，谁说的都不算数，互相扯皮。

《南风窗》：您刚才谈到，今年原计划要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下来。您所说的分配方案单指水量吗?制订出来的水分配方案，是好是坏怎么判定呢?

王浩：是的，指水量方面。具体的分配方案，实践是怎么检验的?方案一公布，征求各省意见，各省都骂街，没一个满意的，这就算分好了。如果说，一个方案下去了，有的地方喊吃亏，有的地方没喊，那就是没分公平。都喊吃亏了，喊的程度差不多，那就说明分得极好。

《南风窗》：水分配的问题，是不是缓解全国水资源紧缺，解决各省用水纠纷的关键?

王浩：一个是水的分配，还有一个是水污染物的分配，两方面都很关键。对于污染分配，要根据河流、湖泊等水体的纳污能力；按照总量控制的要求、污染物排放及迁移转化特征，明确污染排放与治理的责任主体，从流域尺度上进行层层分配，最后分配到各个排污口。当然，水污染物排放的分配，也需要有高效的监测与监督做支撑，要加大污染的查处力度。

《南风窗》：莱茵河流经欧洲多个国家，它的流域管理经验对我国适用吗?

王浩：不全适合。莱茵河流域已经发展了一两百年了，它的环境治理水平，水的干净程度，咱们达不到。另外，它得天独厚。莱茵河流域是海洋性气候，12个月的降水量，相差不大，基本均衡。中国是大陆季风气候，农业得灌溉，欧洲的农业不灌溉，它降雨就跟花房一样，每天下3场雨，每场雨下20分钟，雨也不特别大，都滋润在土里，滋润作物。像瑞典这些地方，都不形成河流，只有湖泊。

从本质上说，调水是外延式发展，节水是内涵式发展，既然要走循环经济的路，要走资源节约环境友好的路，那么先要节水、涵养水源，把调水作为最后的手段。