政府与第三部门的伙伴关系：基于本土个案的理论分析

唐德龙

〔摘要〕政府与第三部门的伙伴关系在全球兴起，在我国也初现端倪。文章在梳理了政府与第三部门的伙伴关系的理论来源与理论脉络之后，以SQ社会工作服务社运作模式为例，通过初级文献资料分析、访谈两种研究方法进行研究，认为政府与第三部门伙伴关系的达成，需要双方基于一个相互认同的目标，在一种相对自主、参与公平、责任明确、程序透明的框架中，实现一种优势互补、相互学习、包容适应的动态平衡。

〔关键词〕政府；第三部门；伙伴关系；运作模式；互动分析

〔中图分类号〕 D0 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕1008-2689（2008）04-0025-07

一、引言

20世纪80年代以来，世界各国的政府不断受到公共服务供给与市场经济成长的双重压力越来越面临着经济资源有限与公共财政不足的困境，以及社会公众的极度不满，因而不得不重新调整国家和社会的关系，重塑政府，特别是将市场和社会力量引入公共管理。这场以“新公共管理运动”为标志的“全球性公共管理革命”，逐步将传统官僚行政的“威尔逊—韦伯范式”更新或转换为“公共管理范式”。与此同时，随着民主政治和公民意识的兴起，以及“全球结社革命”的出现，民间各种力量在参与能力日益增强的情况下，主动参与公共事务的愿望也愈加变得强烈。在此背景下，政府与民间部门开始形成伙伴关系共识，倡导共同参与公共事务，合作提供公共服务，从而提升公共行政效能与提高公共政策质量。

目前，公共与私人伙伴关系已成为世界各国政策执行的主要工具。在我国，政府与民间达成伙伴关系，并形成广泛案例的主要集中在政府与企业的“公私伙伴关系”模式，特别是在公共基础设施领域。国家与社会关系以及关于第三部门的理论研究，在政治学、社会学以及公共管理学中较多，而政府与第三部门的伙伴关系研究似乎并未引起广泛注意，所形成的案例比较少。但是，改革开放后政府购买公共服务在各地的实验，以及各类民间组织的兴起，加之西方公共管理的广泛引进，使得政府与第三部门的伙伴关系的本土化探讨具有了重要的现实意义和理论价值。

SQ社会工作服务社成立于2008年7月，系SD省第一家公益性民间社会工作综合服务机构。它产生的宏观背景是中共十六届六中全会决议提出“建设宏大的社会工作人才队伍”，中组部、民政部、人力资源和社会保障部等积极推进社会工作人才队伍建设，在现实层面上以上海、深圳为代表的城市都加快了社会工作专业化、职业化的进程。在此前提下，SD大学社会工作系与JN市LX区民政局合作成立SQ社会工作服务社，携手搭建社会工作人才队伍建设专业化平台。就我国社会福利体系而言，这种社会工作机构的发展是新生事物①，很具有典型性意义：民间自发成立机构，直接提供社会工作服务，政府提供办公场地和政府支持。SQ社会工作服务社的运作颇具伙伴关系特点。然而，由于我国政府与第三部门的伙伴关系处于起步阶段，运作仍不成熟，还有相当大的研究与改革空间，本文因此将以SQ社会工作服务社的机制运作为例，观察和研究政府和第三部门的伙伴关系的实践情形。主要的研究方法是初级文献资料分析（LX区民政局、SQ社会工作服务社提供的第一手资料），以及与LX区民政局、SQ社会工作服务社的访谈两种方法。

二、概念界定与理论回顾

对于当今中国政府和学术界而言，第三部门是一个正在蓬勃兴起的事物，对其理解众说纷纭，没有定论。除了经常使用的“第三部门”这个概念之外，还有“非政府组织”（NGO）、“非营利组织”（NPO）、“志愿部门”（voluntary sector）、“民间组织”、“社会组织”、“社会团体”、“非政府公共组织”等。本文并不准备对有关第三部门的相关概念进行区别，而取其普遍意义，即“第三部门”（the Third Sector）是一种为了共同利益而自愿组成的非营利社团。它既不属于政府部门（第一部门），又不属于市场系统（第二部门），而介于政府与企业之间。第三部门具有非政府性、非营利性、相对独立性、自愿性、灵活性、专业性等特点，并已经成为公民社会（即相对独立于政治国家的民间公共领域）的基础和主体。[1](110)

事实上，任何有关政府、企业、第三部门和公民之间的组合都可以形成伙伴关系。为此，本文有必要界定一下政府与第三部门的伙伴关系的理论来源与理论脉络。第三部门存在于社会的理论基础是市场失灵/政府失灵理论（Market Failure/ Government Failure）、合约失灵理论（Contract Failure）、供给理论（Supply-Side Throry）、志愿失灵理论（Voluntary Failure）和第三方治理理论（third-party government）①。其中，前三种理论是预设第三部门完全独立于市场与政府之外，尤其与政府形成竞争、排斥关系，而第三部门可以弥补政府与市场失灵（市场失灵/政府失灵理论、合约失灵理论是从需求角度解释第三部门的存在，供给理论则从供给角度解释第三部门的出现）；志愿失灵理论认为，第三部门因存在志愿失灵同样不能依靠自身力量推进慈善和公益事业，表现为私人捐款不足、慈善活动的狭隘性、慈善组织的家长作风以及业余性[2](30~46)；第三方治理理论认为，第三部门增长“并不是与政府无关，而在很大程度上正是由于政府的作用”[3](34)第三部门并不是政府或市场失灵的替代机制，而是广泛地存在于政府、市场与合约失灵的领域，以及政府与市场运行很好的地方。

由美国学者萨拉蒙提出的志愿失灵理论和第三方治理理论，调整了传统理论的局限，解释了伙伴关系的内在逻辑。萨拉蒙在大量经验研究的基础上指出，美国社会福利支出的增加并没有带来一个巨大的官僚制国家，联邦政府所扮演的是资金提供者和监管者的角色，直接的服务提供则是由州、市、县、大学、医院以及行业协会等第三方机构来完成的[3](译者序)。政府是弥补志愿失灵的有效机制，政府与第三部门是一种相互合作的伙伴关系，他将“普遍存在的政府支持非营利机构的模式”，视为“更为广泛的第三方治理模式的表现”，“私人非营利组织是参加第三方治理体系的最自然的候选人”，“第三方治理的概念强调了公共和私人机构之间大量的责任共享，以及公共部门和私人作用的大量混合。”[3](44~45)“政府为实现自己的目标而将提供公益服务的任务委托给非政府组织来执行。政府与第三部门之间存在着一种依据各自比较优势的分工，即政府负责资金员（public finance），第三部门负责提供服务（private production）。两者的合作可以使双方各自发挥自己的优势，扬长避短，达到一加一大于二的效果”[2](45)。

政府与第三部门伙伴关系的另一理论渊源，为自新公共管理、民营化以及“第三条道路”（Third Way）衍生出的公私伙伴关系（Public-Private Partnerships, PPP）。公私伙伴关系，又称公私合作制、公私协力关系，或公私合作制。公私伙伴关系指的是政府、企业与第三部门以合作方式完成政策功能。新公共管理的一个鲜明态度是，政府功能在于“掌舵”而非“划桨”。政府是公共服务的促进者、安排者和监管者，而服务的生产和提供可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或第三部门来完成。萨瓦斯认为，“服务提供或安排与服务生产之间的区别是明显且十分重要的。它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础”[4](68)。自撒切尔政府引领英国民营化改革以来，公私伙伴关系经由第一代民营化倡导企业广泛参与公共服务之后，更强调合作，共担风险、权威与责任，特别是“第三条道路”兴起，更加鼓励任何部门的运用，或者是政府、企业与第三部门的混合，以提供更加实时、更有效率、更有品质的公共服务。由此，“政府已从失败的活动中退却；地方社团组织和家庭填补政府项目的空缺，重新承担起他们传统的角色；政府放松规制，为地方社团组织和家庭营造一个更便利的发展空间……”[4](294)。

不得不指出的是，最初公私伙伴关系主要指私营实体参与或支持基础设施建设，并在近年来成为公共工程建设和公共产品提供方面非常流行的合同安排方式。很多学者和国际组织都给予了高度重视，并积累了大量案例和经验研究[5](19)。但是，公私合作从政府解制、分权、缩减规模、公共服务外包开始，走向具自然垄断特点的公用事业民营化；从硬经济基础设施如交通、电信、能源泉等，延伸到软经济基础设施如职业培训、金融制度、研发促进等；并从硬社会基础设施如医院、学校、住房等，发展到软社会基础设施如社会保障、社区服务、环保机构等[6](19)。由此，也就引出了对公共产品内涵和外延的争论，并将政府的核心服务集中在“制度的生产”，公私伙伴关系中私营实体也开始超越了纯粹意义上的企业[6](序)。当然，从这个角度而言，伙伴关系理论的发展，还隐含着委托-代理理论和不完全合约理论的新发展与推动。经济学家对公共服务部门产品特征、信息结构、激励结构的思考，以及对单纯私有化的怀疑，提醒包括政府、企业和第三部门在内的更多部门以各种适当的方式，或者称为更微妙的中间型制度，来安排最优所有权，改进效率，促进公共服务的生产与提供。

政府与第三部门伙伴关系只是公私互动的一种形式。深入了解伙伴关系运作，有必要对公私部门之间各种可能的互动情形有个基本认识。从公共服务提供来看，古德罗、克莱默和萨拉蒙将之分为服务的资源支持（即经费）和服务的实际提供，从这个角度分析，政府与第三部门的关系有政府主导模式、二元模式、协作模式和第三部门主导模式（见表1）。其中，政府主导模式是福利国家模式，国家对第三部门的互助和公益活动能力持怀疑态度；二元模式的前提是第三部门相对独立，与政府可能有合作，也可能各自向目标群体提供服务；协作模式是政府购买第三部门服务，强调独立的第三部门对政府的协作；非政府组织主导模式意味着政府失灵与公众对政府的不信任，社会领域的自组织功能发达。[7](44~45)

从国家中心论与社会中心论来看，褚松燕认为，将传统范式中国家中心论和社会中心论作为政府和非政府组织关系光谱的两端，在光谱的两端中间，有着各种各样的社团-政府关系模式（见图1）。其中，国家主义模式意味着国家是唯一的资源分配中心和公共服务提供者；国家法团主义则指非政府组织由国家自上而下组建，其他竞争性非政府组织得不到政府承认；在社会法团主义中，国家并不禁止竞争性非政府组织的存在；多元主义认为，非政府组织被视为公民自治、自助和互助的有效组织，而国家则是“必要的恶”，需要受到最大限度的约束。[7](46~48)

从层级结构角度来看，吴英明将公私部门之间的互动模式分为垂直分隔、水平互补以及水平融合三种。其中，垂直分隔互动模式以政府为上层主导指挥的单位，私人部门及民众则处于下层配合服从的地位；水平互补互动模式指政府需要寻求私人部门互补性的支持，私人部门虽较处于配合的角色，但也非完全处于服从或无异议的地位；水平融合互动模式指公私部门的互动从传统的“指挥—服从”、“配合—互补”转化成“协议、合作、伙伴”的平等关系，公私部门充分了解彼此“分担责任”与“共创利益”的实质意义。[8](18~22)

综合言之，无论从公共服务提供，还是从国家中心论与社会中心论光谱，以及从层级结构角度，公私部门之间各种可能的互动情形都体现了各主体所享有的某种权利及所承担的相应责任。本文选取的SQ社会工作服务社案例，比较类似于公共服务提供视角的协作模式，国家中心论与社会中心论视角的社会法团主义，以及层级结构视角的水平融合互动模式。对此，本文所指的政府与第三部门的伙伴关系，是包括政府和第三部门等主体在内的双方或多方的一种关于公共服务供给方面的合作机制。本文认为，随着政府与第三部门关系从冲突到合作与相互依赖的范式转型，政府与第三部门伙伴关系的理想状态，是形成一种有效激励的以信任与合同为基础的公私伙伴关系。这要求政府与第三部门在自主平等、互信互惠、相互信任的基础上，共同参与，发挥各自优势，分担各自责任，从而达成公共目标。

三、SQ社会工作服务社的运作模式及

互动分析

一个优质的伙伴关系实践需要“协力的主导价值观（Governing Value）、关系（Relationship）和架框(Framework)”[8](1)，从而有效地整合资源，形成互助、互补、互利的合作关系，共创政府、民间与公共利益多赢共生的局面。在“全球结社革命”兴起的大背景下，改革开放后的中国各级政府也日益倾向于寻求民间的合作与帮助，为此，SQ社会工作服务社可以说是政府与民间社会福利服务机构合作的一次尝试，这种尝试存在着诸多可推广的经验，当然也面临着如何可持续发展的制度难题。本研究以SQ社会工作服务社为个案，观察和研究本土化政府与第三部门伙伴关系的运作情形，以期反思政府与民间如何合作供给社会福利与公共服务。

（一）组织运作

SQ社会工作服务社作为一家公益性民办非企业独立法人机构，它的基本目标包括立足LX区，面向JN市，为老年人、青少年中的弱势群体无偿提供专业社会工作服务；吸纳优秀社会工作专业毕业生和取得社会工作者职业资格的实际工作者就业；在服务过程中逐步建立起一整套的社会工作服务规范；在JN市乃至SD省带动起一批专业社会工作服务机构；以驻JN高校社会工作院系（专业）为依托，为社会工作专业学生、教师提供实践平台，为社会工作领域的实际工作者提供教育培训课程。SQ社会工作服务社的组织运作模式可以从组织体系、经费筹措、人力资源、服务项目等几个方面加以了解：

首先，组织体系。SQ社会工作服务社设立行政和服务两大组织体系，理事会、顾问委员会、监事会、总干事等为机构行政体系，具有管理、监督、建议职能；发展部、义工部、项目部为机构服务体系，具有项目策划、义工拓展、项目服务职能。该服务社运作机制是专职工作人员、兼职项目主任和志愿者三者协作基础上的项目运作，其中，兼职项目主任和志愿者是各个项目工作的主要承担者。据项目负责人介绍，该服务社的职业化道路还处在低水平阶段，未来要努力发展到成立由专职工作人员负责的部门和项目运作方式。

其次，经费筹措。SQ社会工作服务社工作资金来源主要为自筹，渠道是国内外热心于社会工作专业拓展的人士、高校和基金会；该服务社与SD大学哲学与社会发展学院合作，承担一定社会工作专业实习教学研究项目，能够获得一定的项目经费。这些收入来源保证了该服务社的正常运作，从而为服务对象提供专业、免费的社会工作服务。此外，SQ社会工作服务社得到了JN市LX区民政局、LX区社区服务中心的支持。两部门不仅为服务社提供了工作场地，而且投资进行装修并完成了电源、网络、电话等基础设备的安装。LX区民政局还将投入资金用于该服务社活动开展，为服务社运作提供物质保障。目前，SQ社会工作服务社所有启动资金来源于SD大学社会工作系的实务教学科研经费。

再次，人力资源。目前，SQ社会工作服务社专职工作人员为3人，兼职工作人员（主要是项目辅助工作人员）为15人，理事会、顾问委员会、监事会人员30人。SQ社会工作服务社3位专职工作人员全部具有社会工作专业教育本科以上学历，其中，2人取得中级（社会工作师）资格，1人取得初级（助理社会工作师）资格。SD大学哲学与社会发展学院作为SD省最早设立社会工作专业教育的学院，师资力量雄厚，教学成果显著，多年来为各类社会管理和公共服务部门输送了大量的社会工作人才。SQ社会工作服务社即依托SD大学社会工作系，目前该服务社工作人员主要来自该系专业基础知识扎实，实践经验丰富的毕业生，有利于保证社会工作服务的优质高效。

最后，服务项目。根据2008~2009年度工作计划，该服务社准备开展的项目包括：（1）老年人社会工作项目。通过老年公寓、独居老人群体中等待访，与之建立良好互动关系，并根据老年人的需求，以心理疏导、情绪治疗相结合的工作技巧，成立各种类型的老年人互动小组，帮助老年人建立起相互支持的社会关系网络。（2）青少年社会工作项目。采用个案辅导、小组活动等手法，组织成长小组，培养锻炼青少年积极主动的人生态度，提高处理应对人生危机的能力；组织教育小组，重点面向初高中后进生开展学习技能、学习兴趣的辅导；组织支持小组，开展素质拓展、义工服务等活动，配合学校做好心理、行为矫治工作。（3）社区精神卫生与心理辅导项目。通过引进我国港台地区先进工作手法，在心理和精神失调者中成立治疗性小组，配合做好康复治疗工作；通过对有需要的心理和精神失调者和家属采取个案辅导、成立支持性小组等，帮助他们正视家庭困境，引导他们理解、配合并积极支持治疗工作。

（二）关系互动

关于当地政府部门与SQ社会工作服务社的关系互动，笔者将从目标共识与互惠互利、地位平等与共同参与、责任分担与资源共享等三大面向进行探讨。

1.目标共识与互惠互利。在“建设宏大的社会工作人才队伍”的宏观背景下，JN市LX区作为民政部和JN市社会工作人才队伍建设“双试点”，下发了《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的方案》，制定了《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》。LX区希望通过社会工作专家的影响力从SD省、JN市慈善总会和其他一些国际、国内组织争取资金，吸引SD高校社会工作专业学生实习或工作，并力争通过高校研究成果和事务经验来协调、指导和带动全区社会工作开展，“填补JN市专业社会工作服务机构空白”，“打造具有LX区特色的社会工作品牌”；而社会工作专家则希望通过服务社，提供专业社会工作服务，吸纳优秀社会工作人才，建立优质社会工作规范，带动社会工作机构成长，提供社会工作实践平台，培训社会工作教育课程，由此，目标的统一促使该区与SD大学社会工作系合作，并通过该校社会工作专家引进国际合作的资源支持，成立了SQ社会工作服务社。该服务社设在LX区社区服务中心，该区免费提供80平方米的办公和培训场地。

2.地位平等与共同参与。根据LX区民政局《关于同意SQ社会工作服务社注册登记的审查意见》，SQ社会工作服务社具备民办非企业单位（法人）条件，系非营利性社会组织。该服务社以服务弱势社群为宗旨，可以根据实际情况自主决定服务的工作项目，并按照保证服务对象最大权益的原则自主决定服务活动的开展方式和工作方法。也就是说，在法律地位上，双方地位平等，该服务社并非该区政府部门的下级单位，无须接受地方政府部门的命令和指挥。就目前情况看，LX区民政局与SQ社会工作服务社能够分享决策权力，共同参与政策决定。例如，JN市LX区民政局希望SQ社会工作服务社为依托，充分发挥SD大学，SD师范大学等院校社会工作教学实习基地作用，对现有工作人员进行专业教育培训。SQ社会工作服务社则力图整合JN区社会工作教育培训资源，配合区民政局做好社区工作者培训以及全国社会工作者职业水平考试培训。此外，SQ社会工作服务社还准备与房管局合作开展新建小区物业服务培训。

3.责任分担与资源共享。根据JN市LX区民政局、SQ社会工作服务社的《SQ社会工作服务社项目可行性研究报告》，政府提供场所的初衷是“直接解决毕业学生的就业问题，另外临时性工作还解决数十人；为驻JN高校社会工作、社会学相关专业学生提供实习实践平台；建立JN市第一个真正意义上的社会工作专业服务机构，通过提供高效优质的专业社工服务，提高社会工作专业和机械的工作影响力；为社会工作岗位开发与设置提供研究平台，配合国家社会工作人才建设的推动工作。”该区下发的《关于加强社会工作人才队伍建设的意见》，还提出“出台针对性政策，疏通就业流动渠道，引导社会工作专业的高校毕业生到我区社会工作机构和社会公益性民间组织就业”，“建立以‘政府购买社会工作服务为主要形式的财政支持机制……建立政府资助社会工作的制度，对社会工作教育培训，社会工作交流与合作，社会工作宣传等工作的开展，适当给予经费补贴。”作为SD省第一家民间社会工作机构，SQ社会工作服务社则承担创造这些社会效益的责任。

但在资源分享上，双方还存在改进之处。资源包括人力、经费、专业知识与信息等。在人力资源分享上，SQ社会工作服务社依托高校，但仍然面临人手不足的困境。SQ社会工作服务社与等多所驻JN高校社会工作系签订了学生实习培训协议。目前，该服务社已经接收了两所大学共两批实习学生，还有四批学生即将进驻。

在经费分享上，SQ社会工作服务社经费来源比较单一，无法满足一个公益性民间机构发展和扩大长期性服务的需求。按照经费预算：（1）员工工资和保险金计6万元。（2）行政日常开支全年2万元。（3）活动经费全年2万元。年均总成本10万元。目前以上开支全部来自SD大学社会工作系的实习教学研究合作项目和海外友人设立的社会工作服务基金项目。通过收入与支出估算，SQ社会工作服务社基本收支平衡，维持机构的正常运行。但笔者访谈后得知，该服务社将努力改变经费来源，力争由全额科研经费（100%）转到政府购买（50%）、社会捐助和国际合作（30%）以及服务收费（20%）。

在信息分享上，SQ社会工作服务社进入社区提供直接社会工作服务之后，成为连接地方与民情的信息管道，一方面增加地方民政局对民情理解与掌握，另一方面也提升了社区居民对福利的认知。例如，SQ社会工作服务社以“十分钟社区服务圈”为思路，确定五个服务点，现在已经全部进驻并开展社会工作服务工作。

在专业知识分享上，SQ服务社的服务按照专业社会工作要求开展，并有一套包括结案、预估、计划、介入、评估、结案等在内的严格程序。该服务社开展活动之后，将专业知识与服务技能融入服务之中，明显增强了LX地区专业社会工作的水平，进而增强了当地社会福利的供给水平。据笔者调查，由于广泛的国际合作背景，该服务社的专业服务水平在国内处于领先水平。此外，该服务社还加强国内、国际社会工作教育交流，一是密切联系香港仔街坊会、澳门街坊会、深圳鹏星社会工作服务社等国内民间组织；二是依托SD大学社会工作系与加拿大多伦多大学等达成国际实习交流意向等。

（三）问题分析

SQ社会工作服务社的运作基本是成功的。从绩效表现来看，该服务社建立了组织架构、工作章程，并开展了多项社会工作活动，对于达成政策目标、关怀弱势群体、整合社区资源奠定了初步基础；从问题介入来看，该服务社对于独居老人问题、青少年问题、社区精神卫生与心理问题的关注，弥补了政府直接服务的不足；从回应性来看，该服务社因为刚刚开展社会工作服务，加之我国社会对社会工作专业认同度不同，还无法获得较高服务评价，但得到了社会工作专家的认可；从适当性来看，该服务社的成立合乎我国社会福利体制改革与加强社会工作人才队伍建设的宏观环境，地方政府也希望该服务社持续发展，直接提供社会工作服务，并成为当地社会工作发展的特色。

当然，伙伴关系要建立在公共政策目标达成的基础之上，这也是政府与民间部门维持伙伴关系运作最根本、也是最重要的目的。需要承认的是，SQ社会工作服务社面临的最大难题是可持续发展的问题。首先，社会工作刚刚在国内兴起，社会对其缺乏认识；公益性民办社会工作服务机构又是新之又新的第三部门，而我国对第三部门的管制比较严格，准入门槛很高。这是SQ社会工作服务社所面临的宏观社会背景和社会管理问题。其次，一个纯粹的公益性社会福利服务机构，需要大量的资金支持。国外资金注入的限制比较多，而依靠社会工作研究经费更是不可能维持长久。地方政府部门目前只提供了办公场地，并没有真正“购买服务”，不利于该服务社的进一步发展。最后，笔者了解到，根据国内外经验，维持并保证一个公益性民间机构的正常运转，至少需要专职工作人员15人左右，而SQ社会工作服务社仅有专职工作人员3人，远远低于机构正常运转的要求。人力资源缺乏的主要原因在于经费不足，无法招聘更多人员；同时，也跟人才缺乏，无法适应专业化服务社的工作要求有关。

笔者认为，一个优质伙伴关系形成最重要的因素，在于政府与第三部门之间的相互信任与合同约定。首先，地方政府部门与SQ社会工作服务社需要建立一种信任机制①。信任是合作的前提。这种信任机制就是一个充满“信任的社会网络”，即社会资本。社会资本作为一个无形资本，越来越受到广泛关注，它的基本要件是信任、互惠、合作。它是个体在其所嵌入的社会网络中所获取到的种种资源，而且是个体可动员的社会资源。就本案例而言，建立这种机制需要彼此间的不断沟通，不断寻求目标共识。从政府角度而言，尽管LX区提出要逐步形成“党委领导、政府推动、民间运作、公众参与”的社会工作发展格局，但缺少具体政策措施，比如如何发展社会工作机构，如何实现“政府购买服务”，如何监管社会工作机构的运转，如何协调政府与社会机构的关系等。为此，地方政府要有清晰的政策目标，提供必要的支持条件，完善监管措施。同时，SQ社会工作服务社也应善于捕捉政府的兴趣点，透过制度性的沟通协调机制，不断争取资源，提供优质服务，做到互惠互利。也只有双方互相信任，并在制度性框架的激励下，不断改进和妥协，才有可能达到可持续的发展。

其次，地方政府部门与SQ社会工作服务社需要形成一种合同关系。合同是激励和约束双方行为的保证。笔者在调查中发现，地方政府部门与SQ社会工作服务社缺少具体合同约定，而只是依靠地方政府与SD大学社会工作专家个人感情式的相互信任。这在某种程度上造成了该服务社的不可持续性。公共服务质量取决于合同及合同管理的质量。政府与第三部门签订的合同，属于行政合同范畴，它体现了合意、协商等行政民主精神。“通过权力的治理正在走向合同式治理，……这一转向指出，治理正在越来越多地通过协议（常常是非正式的），而不是通过直接的法律和政治行动进行。……就程度和光谱的一端为原始权力、另一端是合同而言，我们已经把治理的中心移向了合同。从权力转向合同并不意味着政府部门的终结。恰恰相反，它意味着需要建立一种制度和管理能力去迎接我们面临的许多新的挑战。这就需要一些既能执行各种传统的治理职能、同时又能强调各种合同协议（正式的和非正式的）的复杂组织作为一种至关重要的运作模式。”[9](51)为此，双方应按照公开透明、全面履行和公益优先的原则，确立主体之间权限及目标，并达成激励性和约束性兼具的合同，这将有助于SQ社会工作服务社的可持续发展，并最终促进当地社会工作的进步。需要注意的是，目前我国关于行政合同纠纷的公法救济途径缺位，并对此类行政纠纷的解决带来负面影响。

四、结语

在全球化浪潮的冲击之下，具备现代观念的政府开始承认传统公共行政的合法性危机，逐渐放弃独占公共服务供给的想法，转而向市场与社会求助，形成政府、企业、第三部门和公民共享治理权力的格局。尽管西方话语体系下的政府与第三部门伙伴关系理念，还无法与我国社会传统、现有制度和研究途径进行对接，但不可否认，政府与第三部门伙伴关系的达成，需要双方基于一个相互认同的目标，在一种相对自主、参与公平、责任明确、程序透明的框架中，实现一种优势互补、相互学习、包容适应的动态平衡。用萨拉蒙的话说：“非常重要的是，志愿部门的弱点正好是政府的长处，反之亦然。……在这种情况下，无论是志愿部门替代政府，还是政府替代志愿部门，都没有二者之间的合作有意义。”[3](51)

当然，由于我国第三部门尚处于发育阶段，加之我国特有政治体制的影响，我国政府与第三部门的伙伴关系有可能在现阶段遵循一种政府主导型的发展路径，呈现出以第三部门依附于政府为基础的合作与互动关系。尽管近期内我国第三部门发展无法脱离现有政治框架，但随着一些地区在社会福利领域尝试建立政府与第三部门的合作关系，政府职能转变与社会福利社会化的逐渐深入，我国社会领域将有可能成为“一个第三部门较易进入的公共空间”。[10](170)SQ社会工作服务社作为本文研究对象，也表现出某种转型阶段发展不足的特点，这多少反映出本土化政府与第三部门伙伴关系的稚嫩之处，但这种尝试累积了相当宝贵的学习经验。毕竟，第三部门进入我国社会福利体系与社会政策框架，并与政府形成伙伴关系，将对促使政府让渡功能、降低社会福利成本、推动公民参与、建构公民社会、满足公众需求以及实现制度创新，具有不可估量的现实意义。

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（责任编辑：北纬）

Partnership of Government and the Third Sector:

A Theoretical Analysis of the Local Sample

——Based upon Example of SQ Social Work Services Operation Pattern

TANGDe-long

（Management School Beijing Normal University, Beijing 100875，China）

Abstract: The recent years have seen a global rise of the partnership between Government and the Third Sector, with a starting development in China. After combing the theoretical basis and structure of the partnership of Government and the Third Sector, the paper takes as an example of SQ Social Work Services Operation Pattern, and by means of literature review and interview, it arrives at the conslusion that the achievement of the partnership requires that the two parties reach a dynamic balance of mutual complement and adjustment in a democratic, fair, and transparent framework based on a mutually recognized goal.

Key words: government；the third sector； partnership； operation pattern；interactive analysis