管理绩效:教育局面临的新挑战

刘海波

2007年，笔者曾经深入到某县教育局进行了为期一年的教育行政管理研究，特别关注了教育局层面的政府行为。通过参加有关工作会议、迎接上级业务检查和对学校的督导检查、与局领导和各科室的访谈、与校长和教师的座谈以及对上级市教育局的访谈，对县级教育局的主要工作范围和任务、工作思路和方式、面临的主要问题、外部影响因素等有了比较细致的了解，体会到县级教育行政管理部门的工作特点、艰难与成就。后来又深入一个城市的区教育局，了解区教育局在教育改革的形势下如何转变政府职能，更好地提供公共教育服务，体会到社会对优质、均衡教育质量的需求以及评价对教育局产生的重要影响。

在此期间，恰逢一个美国教育局长代表团到访。在与他们的相互交流中，发现他们教育局的工作范围与我们教育局有所不同，他们的主要职责在于教育质量的管理，其他方面的决策权较为分散，如教育财政的决策在立法机构和财政局等。教育局长主要是教育的业务管理者，关注的是学校的教育活动和效能的提高，相应地通过绩效责任制对学校进行考核，同时教育部门也接受政府系统的绩效评价。

在当前政府体制改革和教育改革过程中，教育局作为教育的行政管理部门，面临着什么挑战呢？笔者感到，“教育管理绩效”正成为一个越来越突出的主题。本文主要从政府对学校的绩效管理和政府本身的绩效管理两个方面，阐述教育管理绩效及教育局如何引入管理绩效。

政府体制改革要求建设服务型政府

改革开放30年来，我国经历了从计划经济向市场经济体制的转变，经济领域的改革已经非常深入，但政府的职能转变和工作方式相对于市场经济体制的要求还相对滞后，因此，近年来转变政府职能、建设服务型政府成为公共行政改革的主题。为了进一步优化政府职能，国家提出了建设现代政府的要求，政府要履行好“调节、监管、管理、服务”的职能，实现政府职能转变和管理创新，建设法治政府和服务型政府。

在教育领域建设服务型政府，不仅是政府改革的基本要求，也是教育发展到一定程度后的必然趋势。众所周知，教育是一个重要的公共服务领域，涉及到千家万户，而且全社会越来越关注教育，人们对受教育权利的重视程度不断提高，对政府的服务内容、服务质量和服务方式等方面的要求也越来越多，教育的满意度成为对政府评价的一个重要影响因素。在面临新的教育发展形势、新的教育管理难题的情况下，政府如何更好地提供教育服务？政府不断改进工作质量，提高服务的本领或者说是执政能力成为首要任务。浙江省宁波市教育局在这方面作了积极探索。他们在2005年就系统地提出建设服务型教育体系，按照“宏观统筹、优化结构、整合资源、强化服务”的原则，更新教育理念、改革办学模式、完善评价机制、营造互动环境，以打造教育服务社会的新型教育体系。这种新的教育服务理念和相应的措施，对政府的实际工作方式和效果产生了深远的影响。

公共教育服务的责任要求政府不断改进绩效，提供高质量服务

首先，公共财政体制的建立要求教育局面向社会提供公开的教育绩效成就。我国正在建设适应市场经济的公共财政体制，教育整体上属于准公共产品，教育支出是政府的最主要的财政支出之一。现代公共财政体制要求政府将财政支出的重点转向教育、卫生、社会保障等公共领域，同时要求这些领域的政府部门向各级人大和社会公众汇报财政经费的使用情况以及产生的成效。教育局是政府的教育行政管理部门，是教育领域的公共权力行使者，并代表政府作为公共教育服务的提供者。在财政经费公开化、透明化、实效化并向教育倾斜的财政体制改革形势下，特别是在一些地方教育经费增加较快的情况下，教育经费都花到哪些地方去了？干了哪些事情？取得了哪些成果？花錢的效果如何？是不是值得？这些都关系到教育领域的绩效，这种绩效要求也成为教育局面临的新问题。教育局要能够阐述财政支持下的教育经费支出情况和产生的教育发展绩效。这也是政府面临的公共信息公开、建设责任政府的新挑战，它将影响政府面向社会问责的回应。

其次，地方教育发展中的新形势和新问题要求教育局创新管理，提高绩效。目前教育中存在着一些结构性矛盾，一是教育事业的发展与社会对优质教育的需求之间的矛盾，家长对学校教育质量的要求越来越高，如突出的择校热问题；二是教育发展不均衡，包括城乡教育的不均衡、学校之间的不均衡，教育均衡发展的问题日益受到关注；三是在素质教育推进和课程改革中，依然存在片面追求升学率的现象；四是教育改革的高要求与教师队伍素质不适应，教师队伍结构还不够合理，素质还有待提高；五是教育经费的需求与实际教育资金的不足之间的矛盾，等等。

第三，社会和教育发展的新形势要求政府的使命更多地转向促进教育公平、提高教育质量。教育作为社会公益性事业，政府有责任和义务举办义务教育阶段的学校，同时还要发展非义务阶段的教育。政府要努力解决新出现的各种现实矛盾，这也对政府的管理理念和管理能力提出了考验，也对教育行政管理的指导思想、管理方式、运行机制提出了创新的要求。

第四，从公共服务角度，社会对政府本身提高服务能力、改善服务质量也提出了新的要求。政府应深入思考未来教育服务的提供方式和质量改进，同时提高自身的能力，从绩效来说就是提高学校的绩效和政府的绩效，实施绩效管理。例如，社会希望教育信息公开，包括学校的教育过程和教育成就，政府的决策机制和重大政策的决策过程，对涉及面广、利益调整幅度大的教育政策的论证及实施效果，这些都要求教育体系增强开放性，广泛吸纳社会意见，给社会积极的回应。

政府教育管理绩效的内涵：学校绩效和政府绩效

公共领域的绩效管理在国外获得了广泛的应用，已经形成了较为完备的理论体系和丰富的实践经验，包括相应的理念、评价指标体系、评价方式等，对改进公共组织管理特别是政府的管理起到了巨大的推进作用。

绩效的含义是指教育局或者学校对于一定目标的完成程度，它具有一定的可度量性。绩效的特点是以工作结果为导向的，更多的是关注结果与目标的比较和联系，遵循“投入、过程、产出、效果”这一逻辑体系。以往“效率导向”的管理，注重投入和产出的比较，而不太注重效果。绩效导向的思维与效率导向的思维不同的是，注重投入后产生的效果，这样能够有效地提升工作的质量。按照一定的目标进行工作安排，从而使工作的目的性更强，有助于保证一定的工作投入获得预期的效果。在现实工作中，不少教育局工作辛苦，但对于教育绩效往往关注不够，从绩效角度谈工作规划和成就的能力有待提高，导致不被社会理解或者难以和社会有效沟通，成为制约教育局发展的重要因素。

政府的教育管理绩效，可以粗略地分为两大类，一类是学校方面的教育绩效，教育局按照一定时期的教育事业发展规划目标，通过对学校的管理活动产生管理效益，主要体现在根据一定的教育发展目标来衡量教育事业的发展和教育质量的提高。这种管理绩效责任实质上是教育局作为政府对学生及家长和社会的一种责任，即提供具有一定质量的教育服务，具体体现为对学校的绩效要求，在管理工作中体现为学校的绩效责任制。另一类是教育局自身的绩效，即对教育局的工作目标与效果进行的评价。这种绩效是将教育局作为一个组织，考察和评价教育局的工作效能。

发达国家的一些做法为我们的改革提供了参照。为了从教育质量的角度考虑学生的利益，美国在各州推行的教育绩效责任制，成为教育绩效管理的重要制度，相应地一些相关的教育法案逐渐丰富和完善，如著名的《不让一个孩子掉队法案》等。有关的绩效责任制主要是指学校与政府机构等达成一定的教育协议，以促进学生的学业成就等方面的提高，政府根据学校对其办学目标的达成程度予以奖惩。以成效为导向的管理使得绩效责任成为政府衡量学校教育质量和发展的重要指标。这种教育评价制度采用对一定年级的学生进行学业能力测试的方式进行，政府按照测试结果调整拨款等政策，并且联邦政府将各州的情况予以公布。当然，他们对教育质量等方面进行了大量的基础性研究工作，在质量标准、学生能力、绩效评价等领域的研究成果为实施教育评价奠定了科学的基础。

对于学校的绩效评价，目前常常关注学校及其办学效益。从1987年开始，美国启动了国家质量计划和国家质量奖，其中的《教育类卓越绩效准则》作为提高学校管理水准的有效手段受到欢迎。卓越绩效评价准则为指导学校的计划性工作提供了一种分析和诊断框架，使得人们能够更深刻地认清现状、发现长处和不足，引导学校不断改进和追求卓越。其基本内容包括七个主要类别：领导；战略计划；学生、利益相关者与市场；测量、分析与知识管理；教职工；过程管理以及组织绩效结果等。

针对政府本身的绩效评价已经成为行政改革的国际潮流。上世纪80年代以来，“以提高政府运行效率为目的”的新公共管理运动在全世界蓬勃开展。进入新世纪，新公共服务理论也受到重视，相应地产生了大量的研究成果，在政府改革中获得应用。英国从撒切尔夫人政府执政后推行政府行政改革，政府绩效评估关注经济性、效率、效益。澳大利亚政府的公共服务绩效评估体系分为公平、效率和效益三个维度，以效益维度为例，包括服务质量、服务恰当性、服务的可获得性或公平性、服务成果等方面。具体到中小学教育，包括学生学习效果（标准化基本技能测试情况等）、社会效益（学生毕业后的去向、对生活的态度积极与否等）、公平性、单位成本（生均教育支出、生师比等）。美国克林顿政府从1993年颁布了《政府绩效与结果法案》，推进政府的绩效改进，如教育部每年要向社会公布自己的工作成就，各州也要公布自己的教育成就，以绩效卡等形式向社会公开，这样也促进了各个地方政府重视教育质量。

从绩效管理的要求看，通过增进对结果、服务质量和社会满意度的重视，有助于提高教育局公共服务的效力和对社会的回应性。在教育局的绩效管理中，重视按照工作项目进行管理，对项目的目的、战略规划、项目管理、项目成果进行评价，设定关键绩效指标及其年度目标，将实际达成情况与目标相比较，得出评价结果。對于不同类型的项目，设定不同的评价标准，并提供各种证据资料，这样能够清晰地反映教育局的工作及其效果。

教育局提高教育管理绩效水平的若干措施

我国对于绩效管理越来越重视，政府改革中许多领域已经在推进问责制，教育领域的绩效管理也将会逐渐受到重视和深入发展。提高政府教育管理绩效可以从以下几个方面进行改进：

1.合理运用绩效管理的理念更新政府的教育管理理念。根据政府的职责，为人民提供满意的教育服务是政府的立政之本，政府作为教育事业的管理者，政府的教育理念是否符合现代政府的管理理念和现代教育理念将影响着教育事业的发展。从教育绩效角度看，教育服务要重视学生的需求，提高学生和家长的满意度，提供高质量的教育服务，特别是促进学校不断提高教育质量，是教育绩效改进的重要内容，这与办人民满意的教育理念是相通的。此外以教育公平为例，教育公平作为教育事业绩效中的指标，成为衡量教育事业发展和教育现代化的一个重要标准之一。随着社会发展进步，人们对教育公平的追求已经成为社会的价值判断取向，教育公平的理念已经深入人心，要求政府在教育资源配置、教育质量等方面实现均衡、优质。

2.建立基于绩效的核心价值观。这种新的管理价值观包括注重前瞻性和关注未来、关注组织的发展、关注结果和效果、注重价值增值、重视团队合作、注重目标及其任务分解、注重利益相关者，等等。利益相关者是指与教育管理目标和活动有关的各种利益主体，对于教育领域来说，既有与教育系统直接相关的行为主体，如学生及家长，也有教师、学校，还有间接相关的各种社会组织机构和团体。教育政策和措施不仅要考虑直接相关的学生、教师、学校等，还要考虑社会文化。从绩效角度关注学校教育对于学生未来发展所给予的支持，使得学生未来价值增值能够最大化。

3.建立和实施学校绩效管理体系。对于学校的管理，需要逐渐建立和完善绩效管理体制和构建相应的管理方法体系，使学校根据自身的特点确定一定的办学目标，政府给予相应的办学条件和资源的支持，经过一定时期对办学成就进行的考查，客观评价学校的努力程度和进步，予以奖惩。这种管理体系有助于不同的学校在原有的基础上明确发展目标，运用绩效管理的基本框架不断诊断和改进，从而提高教育质量和办学水平。

从政府对学校的督导工作来看，运用发展性绩效评估的思路，有助于政府管理服务创新和提高学校发展的有效性。由于各个学校有自己的学校文化传统、特点，因此需要对不同学校进行分类指导，由学校在指导下提出阶段发展规划，明确办学成效目标，通过政府对学校的规范、引导、指导等服务，建立政府和学校的服务机制，促进各类学校在绩效方面都有所进步。

在绩效评价中需要政府开展有关基础性研究，如学业成就评价的科学、客观标准，特别是学生的学业能力标准及测试方法。此外需要通过实践探索各种促进学校提高的科学管理方法，例如对学校的财政绩效的评价，对学校办学努力程度的判定方法，促进学校改善内部管理的分析和管理工具，等等，这些都将对教育管理学科的研究和政府教育管理的方式带来重大影响。

4.运用绩效管理方法，建设绩效政府。根据公共管理原理和现代服务型政府的要求，合理重构政府的公共服务、教育市场调节和监督职能，重构机构的组织模式和决策机制，积极运用政府绩效及评价的科学方法，在教育局建设责任政府、法治政府、学习型政府，是实现教育局高绩效的途径。

首先，在理念上要根据社会的发展和需求，根据政府的教育职责，合理确定教育局的工作目标，建立相应的目标体系，优化教育局管理工作流程，提高教育局服务的有效性，特别是工作程序的合法性和公正性，并加强教育局的自身能力建设，包括创新能力、执行能力、适应环境变化的能力等，建立教育局的改进机制。

其次，从学习型政府来说，教育事业发展较快，同时教育领域的利益和矛盾越来越受到社会的关注，因此社会对教育局的执政能力和施政措施的要求越来越高，教育行业本身又是一个具有明显与“知识”和“学习”相联系的行业，因此作为教育事业的管理者，需要不断深入学习相关理论，研究相关问题，运用学习型组织建设的方法，包括形成共同愿景、团队学习和系统思考等，建设学习型政府，为人民提供满意的教育服务。

第三，从政府效能来说，教育局只有根據教育服务的性质、政府机构的要求和社会的期望不断调整和优化教育局的工作流程和“目标—效果”的联系，才能提高工作效能。社会对教育局的需求主要有三个方面，一是学生、家长对教育局及教育管理服务的基本要求，这些内容与政府的教育政策相关，和学生的成长、前途发展密切相关，如教育质量、入学、招生考试、教育评价、课程改革等；二是学校对教育局的要求，这种要求主要涉及政府和学校的关系，如教育局对学校的管理方式和评价、学校的办学自主权等；三是政府其他部门和社会各界对教育局的要求，有的要求可能是一种广泛意义上的要求，有的要求可能具体到某一件事情。一些小事情往往可能成为社会矛盾的焦点和新闻热点，如果处理不当常常影响教育局的信誉，产生不良后果。因此，正确分析和研究这些需求，并运用相应的绩效分析工具诊断自身，有利于教育局加强自身的战略规划，与外部建立良好的互动关系，合理优化工作目标和工作方式，提高自身的绩效。

（作者系华东师范大学教育管理系公共政策研究中心主任，副教授。本文系作者主持的国家社科基金项目“教育与卫生管理体制分类改革研究”（06BZZ031）和教育部人文社科基金项目“基于资源优化配置的教育规划体系及评价研究”（05JA880014）课题的阶段性成果之一）