公众频道的美加模式

蔡甘铨

在媒体建构的世界里，没有使用权便没有发言权。公众频道的精神，一言以蔽之，就是民主。

1月12日，香港立法局议员及“民间电台”成员共6人被控违反禁令藐视法庭引起轩然大波。事因2003年7月后，香港民主意识高涨，批评时政的网上电台、私人电台纷纷涌现，它们有些没有申请牌照，有些申请被拒后继续非法运作，2005年成立的“民间电台”便是其中之一。

去年11月，香港政府采取行动，控告民间电台非法广播。1月8日裁判官裁定《电讯条例》的发牌制度违宪，电台宣布复播。面对“民间电台”的挑战，第二日香港律政司便申请禁制令，要求法庭基于公共安全理由，禁止“民间电台”无牌广播，但众被告以“公民抗命”行使公民权利，欣然接受后果。令人欣慰的是，21日，香港高等法院拒绝了律政司延长禁制令的申请。

像所有政府一样，香港政府3E以来严控电台及电视台的发牌，其实技术上电台一般人都可以操作，成本也不高，很多地方都有小区电台，1991年时台湾更有400个非法电视台。至于说频道不够，其实看政府如何取舍，只是当权者—方面要用来生财，另—方面又害怕把大众传播工具被民用。

在媒体建构的世界里，没有使用权便没有发言权。香港民间电台事件再次凸显了各地民间—直以来争取使用媒体而往往以失败告终的命运。但也有令人鼓舞的胜利时刻，公众使用频道(简称公众频道，美国叫PublicAccess Channel，欧洲叫Open Channel)就是好例子。在美国由设立至今有40多年历史，在政府及商业压力下仍然有1800多个播放中心，相当活跃。

公民参与

公众频道有时被误作公共电视，其实两者截然不同。公共电视如B B C、香港电台等是政府出钱由独立机构管理及制作节目以确保市民有足够的选择。而公众频道则提供平台及协助市民自己作主制作节目，并且绝对没有预先审查，是民主及言论自由的体现。它源自加拿大而发扬于美国。1966年，加拿大国家电影局制作一个纪录片集《以挑战求变》(challenge for Change)，利用拍摄纪录片来带动市民与政府的对话，以协助解决贫穷的问题，这个片集带出了社群参与媒体制作的概念，进而催生社群电视以至于公众频道。

片集采用英、美纪录片之父约翰·格里尔逊(John Grierson)及罗伯特·弗拉哈迪(Robert Flaherty)的手法，让当事人参与，实现格里尔逊所说的“(拍纪录片)不是拍摄民众，而是和民众一起创作”。把制作及放映视为改变社会的催化剂，有计划地使当事人加入制作的过程。著名的例子有1967年拍摄的一系列有关政府迁徙富高(Fogo)岛上居民的短片。

该片集共长6小时，探讨了28个不同的题目，全面描绘当地的民生问题。负责制作的高级编导科林·劳尔(Colin Low)放弃以艺术为主导，着重以影片替当地居民服务。他让居民选择题材和外映地，并邀请他们一起观看毛片和剪辑。每剪好一集便拿到岛上各小区巡回放映，带起讨论，使本来各自为政的岛民能互相沟通，找出共同的问题，加强了岛民的集体意识。

“挑战”的工作人员十分尊重岛民的权益。每次岛外放映都事先征求居民的同意，连游说时放映给官员看也不例外。这部片集不单增强岛民间的联系，更使他们能够和内阁议员、渔业部长对话，终于推翻了迁徙计划，并成功争取在岛上设立中学及造船合作社。这些成果引起学者研究，并在1969年拍摄了一部纪录片讲述该片集对官员和学者的影响。自此公共参与传媒制作的概念便逐渐成形。

有线电视在加拿大发展比美国还早。1968年的渗透率已经达25％。“挑战”策划者看到有线电视大有可为，但限于电影胶片昂贵，而录像器材笨重，仍不能大事发展。

同年，索尼公司推出分体式手提摄录机(portapak)，替他们解决了问题，国家电影局于是开始应用录像来推广由富高片集延生的概念。“挑战”替电视台摄制了一系列作品。例如协助蒙特利尔的平行学院(ParallelInstitute)使用录像来发动群众，促使政府和人民对话。他们跟当地的反贫穷联会合作，用流动录像车串联，停在街头放映各区争取社会福利的情况。使穷人们的声音能在公众地方听到。和官员开会的情景也实时通过录像车放送给外面的观众观看，以便监察。这样一来，那些只会留在家中自怨命运弄人的市民，看到别人能毫无惧色地诘问官员，也不再畏惧，加入争取权益的行列。

从电影到录像，公众参与自然而然指向电视。1970年的一个重要发展，终于绘下了日后公众频道的蓝图。是年，“挑战”协助安大略省雷湾地区的一个公民组织——“市谈”(Town Talk)，成功争取到有线公司每天拨出4小时给本地人自己的制作。这个开放给小区的频道实行了一年，最后因为有线电视公司及地方政府多方阻挠而取消。雷湾的实验并非第一个，最早的是1968年在美国弗吉尼亚州的地奥城(Dale City)，但那次实验因为争取公众频道的条件未成熟，没有引起人们注意。

雷湾实验最重要的是它倡议授权一个独立的董事局制定守则，以保证市民能够使用和管理该频道。为日后公众频道的架构定下了方向。

1971年7月，经过年来的推动，加拿大电台电视局终于在条款中写上公众频道是发展有线电视不可或缺的部分，并提出两种方式，一是所谓地区性节目，由有线电视公司训练职员，在他们指导下拍摄区内活动。一是直接由当地市民自行制作节目供应。从此，社群电视这概念便在加拿大制度化起来，并且越过边界在美国蓬勃发展。

追本溯源，可知公众频道的精神以民主为本，着重沟通小区人士以改良社会。具体体现在提供一个开放的园地。在日渐庞大和垄断性的电子传媒中，开拓一个公众空间让大众发表意见。根据约翰·穆勒的“意见市集”(Marketplace of Ideas)理论，通过自由发表意见，不受欢迎的言论自会被淘汰，而大众的意愿便能呈现出来。

只有当人人能有机会使用器材，掌握录像技术，而频道又不为经济、政治或任何团体左右时，“意见市集”的理想才能在电子空间实现。频道就等如一个电子海德公园。管理公众频道的中心，不制作节目，只提供平台及支援给任何人抒发意见和创作，使每个人有能力和有机会使用，也不允许检查。

当笔者问及美国“公众频道之父”乔治-史东尼教授(George Stoney)时，他说：“公众频道的精神，一言以蔽之就是民主，促进言论自由只是其中一项。”

美国经验

公众频道能够在美国发扬光大，成为各国“取经”的地方，有赖多方人士努力及很多有利的因素。70年代初，美国仍然深受民权运动、反越战和60年代的开放思想影响。

不少人仍然热心改良社会。当时很多录像艺术工作者正尝试以录像媒体服务人群。加拿大传播学家麦克卢汉的学说盛行美国，为他们提供理论基础，深信传播科技能改良社会。游击电视，雨舞，人民通讯网，自由美国录像，环球村等录像团体，如雨后春笋般涌现，成为日后争取公众频道的中坚。大机构也不乏开明人士，很多基金会的负责人不单拨款支助公众频道运动，更参与游说政府，协助研究，制定政策。可以说一切条件具备，只欠一位有力的发起人。

乔治·史东尼在1968年至1970年间是“挑战”的客座监制，回到美国后得到基金会拨款25万，和加拿大纪录片女导演——赖德·伯恩斯(Red Burns)在纽约市创立另类媒体中心(Alternative Media Center)，鼓吹把有线电视一些频道开放给小区，让市民百姓使用。他们制作录像带宣扬公众频道，研究政策供政府参考，开设工作坊培育人才到全国各地宣扬及组织争取公众频道。中心设在著名的碧架街戏院楼上，终日客似云来，是社会运动家，录像艺术工作者，以至政府官员经常出没的地方，成为全国瞩目的争取公众频道的中心。所以当曼哈顿两家有线电视公司续牌时，大家都很关注这批主力能争取到什么有利条件，作为借镜。

结果在公众频道支持者的压力下，政府和有线电视公司私下议定的发牌特许草案受到猛烈抨击。两家公司终于屈服，答应拨出两条公众频道，并提供技术人员、录影厂，器材等等。这些条件成为其它地区争取公众频道的指针。

1971年7月该频道起播，市政府及数家基金会拨款市内5个组织，让他们制作节目及训练市民掌握技术。与此同时，几个著名的基金会如卡耐基、洛克菲勒、福特等，自视为公众和政府间的第三种力量，有责任促进两者的沟通。他们相信传播科技能肩负重任，并可用来疏导民间的不满情绪，重建人民对民主社会的信心。其中斯隆基金(SloanFoundation)特别设立委员会研究有线电视政策，并在1971年底发表报告，提议每个有线电视系统都应该有最少两条公众频道。

史东尼、伯恩斯和当时联邦传播委员会(FCC)专员——尼古拉斯·约翰逊合作研究政策，吸收了不少该报告的提议，在1972年FCC颁发有线电视法，规定全国100个最大的有线电视市场内的公司，必须提供3条免费频道——公众、教育、政府(PEG：PuNic Access，Education，Government)。前者是永久性质，后两者则最少有5年免费。

有了这个法则，公众频道纷纷建立。其后该法则虽然屡次被有线公司挑战，并在1979年给高等法院裁定违宪，但公众频道的理念已经开始普及，并拥有一定的支持者，保护频道的力量也日益壮大。1984年新的有线电视法，虽然不再规定设立公众频道，但授权地方政府协商发特许经营权给公司。由他们及地方团体和申请公司商讨。鉴于经营有线电视利益诱人，而公众频道又渐渐被观众接受(根据一次全国性的调查，公众频道是有线电视第五位最受欢迎的频道)，有线公司一般都不会很抗拒团体的要求，只是在谈条件时希望尽量减少付出。所以各地公众频道争取到的权益不一。

一般在人口密集的城市，盈利比较大，市民容易争到较佳的条件。1991年曼哈顿两家有线电视公司要求续约，公众频道的支持者成功获得530多万开发费，设立一个公众频道中心——曼哈顿街坊网(Manhattan Neighbourhood Network)，设有录影厂剪接室，各类器材及训练班，全部免费，帮助市民制作节目，供应它的4条频道，每天22小时放送。由于送来的节目过多，4条频道共88小时已不够使用，可见公众频道在大城市十分受欢迎。

五大模式

根据全美有线电视地区节目工作者联会(NFLCP，由史东尼的另类媒体中心演变出来的最大组织)1990年的估计，全美国已有2000个有线电视系统设有公众频道。

而频道中心的模式也分门别类。NFLCP在1986年出了一个研究报告，以管理组织性质分类列出六种主要模式：由有线电视公司管理的占51.1％，非牟利团体占29.3％，教育机构占6.3％，图书馆占2.8％，地方政府占8.5％，牟利团体占1.9％。其中，根据1990年有关纽约州公众频道的调查显示，由牟利团体管理的模式差不多已消失。

由有线电视公司管理的模式至今仍占大多数，但已渐渐被不牟利团体模式追上。这种模式一般由公司拨出某条频道的若干时段公开给市民使用，由公司的监制管理。早期曼哈顿的两条公众频道皆由有线电视公司管理，这个模式的优点是开办容易，不需要另筹资金，只是分用公司现有的设备，所以早期多是使用这种形式。缺点是不能真正地独立自主。经常与教育、政府及公司的本地节目，争用时间、器材、人员，结果是要迁就其它节目。在这种形式下，公众频道在纽约州一般每周只有9小时的节目放送。

非牟利团体管理的模式沿用加拿大的经验，由地方政府连同小区代表和申请发牌公司商议，设立一个独立的董事局聘请职员管理中心。由该董事局设定政策、守则。新的中心多数争取采用这个模式，其优点是有很大的自主权，不须向政府及公司交代，只依守则行事，而董事局的成员由社团代表及专业人士组织，可以照顾区内的需要，例如曼哈顿街坊网的董事局曾有过史东尼、法律界人士及一些社会运动家等等，能专心发扬公众频道的精神。

曼哈顿街坊网除了提供前面介绍过的各种设备及训练班外，更像很多同类模式般设有外展部门，每年从电视公司提供的200多万经费中拨出25万，支助区内组织，设立自己的制作单位，给街坊使用。例如唐人街的华人职工及工人协会就曾获赠2.5万元购置器材及聘请导师成立了工人子弟录像组，拍摄区内事情供公众频道。他们记录了1993年银宫酒楼职工8个月来的工业行动，并于次年在夏威夷举行的NELCP周年大会中夺得大奖。

但这个模式的缺点是设立需时，一般要和有线公司讨价还价。在小市镇里，用户不多，公司盈利少则很难争取。另一方面，董事局的构成十分重要，必需有充足的小区代表，并认同公众频道的精神。至于优点则明显不过。它是各模式中放送节目最多的一个，这类中心在1990年纽约州平均每星期制作28小时的节目，远远超过其它模式。此外，由于是独立及非牟利，争取赞助比较容易。

在政府管理的模式中，政府在大市镇设立公众频道管理局，例如在纽约州洛克波特市设立小区有线电视局，委托董事局管理公众频道。电视公司提供部分器材，市政府拨出3％的牌照费请职员及拨款给区内组织。在人口稀少，分布较散的市镇，地方政府一般只担当辅助角色，提供人才及器材给市民制作节目，一切管理事务则交给电视公司或一些志

愿团体负责。这模式的优点是财政稳定，但节目内容倾向小区时事，缺乏比较个人的节目。而且产量小，在纽约州大概每周只有6小时的节目是由这类频道放送。

与大城市相比，在小市镇中，由于资源缺乏，区内的大学甚至中学往往成为公众频道制作中心。美国的电视及录像课程普及，很多学校都有自己的录像室及课程，所以市政府或有线电视公司会拨款学校使公众能使用他们的设备，有时连教育频道也要交由学校管理。但由这类模式制作的节目不多，连同图书馆模式在纽约州每周只占16个小时。

另外，美国的公共图书馆十分重视电影及录像。16毫米的电影及录像带都可外借。有些更设有制作中心提供录像设备，在小镇里往往担当公众频道中心的角色或提供辅助服务，但有这些设备的也不多，有些只提供自己制作节目，不会开放给居民使用，所以并非理想的模式，而制作节目所占的比例可以说微不足道。

珍视媒体空间

美国20多年的经验，证实公众频道有利沟通小区内的市民，协助改善民生，所以其它地区如德国、日本，甚至香港也跟着有线电视的发展而要求设立公众频道。

对观众来说，在国家电视“宣传”至上，而商营电视千篇一律之外，公众频道正好提供五花八门不拘一格的节目，虽然好看的并不多，但更重要的是人人有机会发表。今日的世界，人际沟通日益依赖科技，拥有器材及技术成为沟通的先决条件，无形中限制了一般人的沟通权利，故此人民必须有权使用媒体。

公众使用频道的节目没有预先审查，也不受电视台剪辑，责任由作者自负。只要不是商业作品，频道中心便要放送，所以作者不用受商业及政治考虑的影响。艺术工作者可以通过它，不费分毫便与大众分享他们的作品；民间团体也可以用公众频道宣扬他们的信念，介绍节目或活动，吸纳会员，光是宣传费便省了不少。任何人有兴趣也可以自己制作录像带，或者直接跑到中心的录像室一抒己见。

事实上，在互联网出现之前，公众频道是唯一最民主最自由的媒体园地。虽然互联网和公众频道一样，是开放的平台，但两者是不同的媒体，互联网不能取代公众频道，而且互联网的空间在政治及商业压力下正在收窄，我们必须正视及保护这些宝贵的空间。

(作者曾任香港艺术中心电影及录像部总监，现为浸会大学、香港城市大学兼职讲师)