温岭民主，偶然和必然之间

李北方

回顾温岭民主的发生和发展历程，必须承认温岭的基层民主创新是一个巨大的进步，值得鼓励。但在当地依然看不到被理论界讨论得热火朝天的“市民社会”的存在，也看不到公民团体对政府施加的压力。这个地方真的发生了其他地方所不具备的某种变化了吗?

隶属浙江台州的县级市温岭，不但以迎来新世纪第一缕阳光和位列全国百强县前列而闻名，近年来更是以其首创的基层民主形式——民主恳谈而持续吸引着外界的关注，数不清的专家学者和新闻媒体曾前往考察和采访。

2004年，民主恳谈获得了第二届“中国地方政府创新奖”，本刊曾对此做过报道。在那之后，温岭在基层民主建设上又有了新的进展，主要体现在将民主恳谈的形式融合于基层政府的财政预算编制和执行监督的过程，激活了人大对政府的监督功能。

在温岭发生的每一小步进展都被详细地记录和研究，为很多研究民主进程的学者所称道。但问题是，这个地方真的发生了其他地方所不具备的某种变化了吗?如果回答是肯定的，这种变化是良性的和可持续的吗?温岭的变化是否可能成为整个中国在政治体制变革中的参照?

从恳谈到预算审核

民主恳谈起源于1999年，迄今已经有8年多的历程。当年，浙江决定要在全省开展农业农村现代化教育，温岭市将松门镇确定为试点镇，当地的干部对单向地对农民进行宣讲的方式进行了革新，发明了民主恳谈的初始形态——农业农村现代化教育论坛，让领导干部和农民就某一个特定的公共问题进行面对面的沟通。这一尝试获得了好于预期的正面效果，到次年，温岭市将形形色色的类型活动统一命名为“民主恳谈”，并于随后制定了规范民主恳谈的相关条例，将这一形式推广到更广的领域中，如政府各职能部门和非公有制企业等。温岭市方面对乡镇和村每年召开民主恳谈会的次数做出了硬性规定，并记入对干部的考核。

借用温岭当地理论工作者的概括，民主恳谈经历了从“思想政治工作的创新载体”向“原创性的基层民主形式”转变的过程。早期的民主恳谈的主题为各地的工作重点和群众普遍关心的问题，范围宽泛，涵盖了从农业、渔业、工业、三产的发展，到城镇建设、道路交通、治安、计划生育等各个方面。群众可以提出自己的问题，要求干部就某些问题做出解释，干部们对其中一些当场回应，当场解决不了的，要承诺解决的期限。2001年以后，一些乡镇开始以民主恳谈的方式就某些重大的决策议题征求公众的意见，并有选择性地予以采纳。这就使公众的意见在乡镇一级的决策中真正做到了有所反应。2002年8月，温岭市温峤镇学区校网调整的计划就在恳谈会上遭到了大多数群众的反对，镇政府于是放弃了原有的计划。“中国地方政府创新奖”所肯定的就是这一阶段的成果。

民主恳谈作为温岭的开创，是独立于现有体制之外的一种制度安排，要想发挥更大的作用，就面临着和体制挂钩的问题。其推动者看中了事实上处于停滞状态的基层人大，于是就出现了民主恳谈和乡镇人大的结合，通过恳谈监督的目标也锁定在了最关键的一个问题上：乡镇政府的财政预算。

2005年，新的进展出现在新河镇，当地镇政府将预算公开，拿到民主恳谈会上讨论，并把恳谈的形式融入镇人大会议，使人大之于政府预算的功能从仅仅是举手通过变为有发言权和修正权。从2005年到2007年，经过3年的发展和不断丰富，新河镇探索出一套较完整的制度，并落实成为《新河镇预算民主恳谈实施办法(试行)》。

根据《实施办法》，公众和人大代表对预算的参与分为几个阶段：一，在人代会召开之前，由镇人大主席团领导下的人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会，参与者为“人大代表、各协会、社会团体、各界代表和公民”，分为工业、农业、社会三个专门小组进行讨论，各小组形成预算初审报告。二，在人代会召开期间，人大主席团组织人大代表进行民主恳谈，审议预算报告，镇政府负责人需回答人大代表提出的询问。随后，镇人大主席团和镇政府召开联席会议，根据代表提出的意见形成预算修改方案。这个阶段实际上已经不再是通常所说的民主恳谈了，而是将这一形式嵌入了，人大会议，普通群众可以旁听，但没有发言权。三、在联席会议之后，向大会通报预算修改方案，代表进行分组审议。在这个阶段，5名以上人大代表联名可以提出预算修正案。经过一定的程序，代表联名提出的修正案若获得全体代表半数以上支持，则通过成为预算的一部分。在2006年新河镇的人代会上，代表们在这个环节联名提出了8份预算修正案，经审核只有两份符合要求并进入了表决程序，且都获得了通过。四、镇人代会闭会期间，由财经小组监督镇政府的预算执行情况。

新河的尝试获得了学术界的高度评价，世界与中国研究所所长李凡长期跟踪温岭在基层民主上的进展，并参与推动了新河镇预算审议改革的进程，不但出谋划策，还邀请专家培训人大代表怎么看预算、怎么审议预算。他认为，这是中国地方政府的预算走向公共预算的第一步，这种将民主恳谈与人代会结合的方式也使民主恳谈从原来政府设定议题的咨询式对话变成了民意的真实参与，让老百姓真的说了算，人大的“橡皮图章”地位发生了变化。李凡也指出，人大代表在讨论预算的过程中容易对政府的让步感到满意，放弃与政府的进一步争论，因为人大代表的产生多少有上级安排的意图，所以他们不愿意“太较真”。

2008年，“民主恳谈”与预算审查的结合再向前走了一步，温岭市人大常委会开始尝试运用这种形式对部门预算进行审查监督。1月13日，“2008年部门(交通)预算民主恳谈会”举行，来自温岭市委、人大、政府和16个乡镇(街道)的代表以及部分离退休代表参加了恳谈会。会议持续了一天，上午先是由相关部门汇报2008年交通建设计划和交通局预算编制情况，然后分成4个组进行分组讨论。下午，恳谈以集中的方式进行，形式类似于全体会议，市领导和相关部门的代表坐在台上，参加恳谈的代表坐在台下。在交流环节进行完之后，相关部门代表对恳谈意见表态，最后以市长和市人大常委会主任的讲话结束。

温岭市人大常委会主任张学明说，之所以选择交通作为市部门预算民主恳谈的起点，是因为交通紧系民生。交通部门的预算审核还将在人代会上继续进行，其程序和结果目前还不得而知。恳谈结束后，李凡再次对此做出高度评价，称温岭在公共预算的探索方面至少领先国内其他地方5年。

考察世界各国的民主发生史，可以得出民主权利总是经历由少数人逐步向多数乃至所有人逐步扩展的过程，这个过程伴随着被排除在民主大门外的人们的抗争和门内人的妥协，甚至有大规模的社会冲突或流血发生。

温岭民主何以能够推进

回顾历史，会发现温岭在基层民主建设的推进上稳扎稳打，平稳前进，既尊重了既有的体制框架，又保留和张扬了自己的特色。民

主恳谈的确在发挥着作用，记者在采访中感觉到，基层的干部已经普遍培养了一种思维，即决策时有必要听取和尊重老百姓的意见，否则工作不好开展。

张学明在向记者谈到新河镇的预算改革时说，以前乡镇的预算都是镇长说了算，人大开会只是过—下而已，但现在不一样了，干部在编制预算时更认真负责了，因为要接受代表的询问；预算为什么要这么安排，你得给个理南听听，干部要是答不上来在台上就很没面子。在温岭市石桥头镇杨家浦村，村支书江于明指着小河边被锯断的柳树说，河北岸的住户在村里的恳谈会上提意见说，树长得太高，夏天影响到室内的通风，所以村里就决定把树拦腰锯断。该镇的党委书记陈云峰告诉记者，较重大的决策如果只由领导班子做决定，视野会受到限制，如果群众反对执行起来也困难，而经过恳谈的决策，执行时就顺利多了。他说，现在的干部心态要有所变化，要更加透明，这符合大的趋势。

基层民主的创新试验何以能在温岭首先出现并得到稳步推进，是诸多观察者想要给出解释的问题，很多人想将其归结为必然性的因素，比如温岭民营经济发达，导致当地人的民主意识更强、民主要求更多等。但这个解释很容易找到反证，温岭人比较实际，对公共生活的关心程度并不高，抽出时间参加民主恳谈，是要考虑到失去的时间成本的，如果用来打工会有多少收入。所以村干部让村民代表到乡镇开恳谈会，都会给误工补偿，从10元到50元不等，否则少有人愿意去。江于明书记就说，找群众代表去镇上开恳谈会，时常要换换人，因为“每次都叫人家，人家有意见”。

与其为温岭民主的发生发展寻找必然性的因素，倒不如归结为一系列的偶然性。记者发现，众多对温岭民主的考察和报道都对一个人的作用重视不够，这个人就是市委宣传部理论科科长陈奕敏，他还有一个身份是温岭市民主恳谈工作办公室副主任。中央编译局研究员高新军对记者说，陈奕敏是一个“非常无私的人”。这个评价是中肯的，从民主恳谈发源至今，陈奕敏一直是该工作的大力推动者和实际执行者，但他从没有成为聚光灯的焦点，在这8年多当中，也从未获得任何的升迁。

在陈奕敏身上体现了一个知识分子和官员的奇妙混合。他出生于1965年，1980年代中后期在浙江财政学校就读，读书时就对政治学感兴趣，读过“汉泽名著”丛书。陈奕敏可以说出卢梭和马基亚维利对他的影响，也会提到某位当代西方政治学家的理论为温岭的民主佐证。可以说，陈奕敏有知识分子的民主情结，同时他有强烈的规则意识，清楚现实允许做什么不允许做什么。他说他从来不闯红灯，哪怕天在下雨或者有急事，如果大家对温岭街头混乱的交通状况有所了解的话，就会明白这件小事其实不易做到。

民主可以理解为“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，但作为最重要一环的选举现在无法操作，乡镇一级的直选尝试因涉嫌违宪而被叫停；官员的考察和监督更多地来自于上面，而不是向下负责。在民主的两。个重要方面都没有办法做的情况下，陈奕敏一直在寻找民主实践的切入点，1999年的“农业农村现代化教育论坛”给了他一个机会，在和当时松门镇的领导进行沟通并让对方接受了他的想法之后，民主恳谈便诞生了。陈奕敏很庆幸的是，在民主恳谈诞生和得到推广的前些年，他的工作的每一步都得到了直接领导的大力支持。

在民主恳谈已经进入稳定运作之后，他开始寻找新的突破口，这个时候是李凡给了他启发，建议把恳谈和预算挂起钩来。在和乡镇干部的接触中，这个想法得到了新河镇前一任领导的支持和配合，于是今天被大量报道的新河式公共预算改革就这样开始了。陈奕敏说，预算改革本身不是目的，目的在于激活基层人大的职能，他经常使用“死机”一词来形容基层人大的状态。

在这个阶段，陈奕敏采取的方式是只做不说。考虑如果向上汇报，计划可能被拖延，而直接做了，即便领导不同意，大不了就停下来，个人受到批评或者撤职也没有什么。结果他再一次幸运地得到了领导的支持，市里的主要领导是看到了媒体对新河预算改革的报道才知道此事，把他叫到办公室，拍着他的肩膀说，干得好。

李凡等观察者都注意到了这个过程中领导干部的政绩考量所起到的作用，对乡镇一级的干部而言，摘改革可以提高知名度增加曝光率，可以视为另一种形式的补偿，这是他们支持和推动改革的动力来源之一。的确有部分乡镇领导得到了升迁，如松门镇原党委书记调任台州市移民办副主任，级别从正科升至副处；温峤镇原党委书记则升任了温岭市的副市长。只要稍微转换一下视角，就会发现，处于关键位置的干部的个人偏好和政绩考量如果有所不同，结果就会完全不一样。在温岭，的确有乡镇领导干部调整而影响到民主恳谈落实和推进的事例发生。

回顾温岭民主的发生和发展历程，看不到被理论界讨论得热火朝天的“市民社会”的存在，也看不到公民团体对政府施加的压力。温岭恰好有一个有民主情怀同时又深谙官场规则、脚踏实地的官员在切实推动，他影响了一批基层的干部，于是温岭的民主就诞生了。恰好有开明的领导予以支持，使民主恳谈这个形式转化为温岭市方面的意志，基层民主就在全市范围内铺开了。对绝大多数基层干部而言，这不过是执行市里的要求。当然，也恰好有一批研究基层民主的学者介入、呵护并推动。

这就是温岭民主发生的机制，由一系列偶然构成的必然。

向上的，还是向下的

陈奕敏说，民主恳谈是对民主意识的一次“操练”，通过这种形式训练民众的民主意识，培养一种民主的习惯与生活方式。持续了8年多的“民主恳谈”收获就是让老百姓学会了怎么行使民主权利，并且认识到行使自己权利的边界。

但真正深入温岭的民间，便会发现，民主意识的根扎得还远不够牢靠。街头开车的司机、小卖部里掷骰子消磨时间的老人、文化活动中心里打麻将的村民，当向他们询问对民主恳谈的看法时，反应几乎是清一色的反问，“什么民主恳谈，不知道”，或者“去找领导问”。一个小伙子在听到记者的问题后，拿出手机打电话给村长，确认到底有没有民主恳谈这回事。

他本人正是村长的弟弟。

新河镇的村民赵富民就根本不知道有民主恳谈这回事，他的主业是开车，其妻子在当地的羊绒衫厂不定期打工。他对村里的事务采取漠然处之的态度，“上面怎么做就怎么跟”。如果对村务有意见是不是会对村干部提出呢?他的看法是，“意见反映了也没有用的。”

在温岭，通过民主恳谈行使民主权利的主体也是长短不一，其特征可以概括为：层级越低，权利行使越直接。按照温岭市的明文规定，村(社区)级的民主恳谈“凡本村(社区)村民(居民)均可参加”，村级民主恳谈就与村民大会可以等而视之了。但在实施中，各个村的情况有所不同，石桥头镇杨家浦村有村民600余人，村支书江于明说，除去1/3左

右在外打工的，在家的村民一般都来参加恳谈会，人数一般在二三百人。而在新河镇的山后鲍村，村支书陈秀池告诉记者，这个有800多村民的村的民主恳谈会一般有50人左右参加，包括党员、村两委成员、村民代表和部分群众代表(10个左右，6个村民小组每个组有1～2人)，同时其他愿意来参加的村民也欢迎。另外，陈奕敏在下去的时候被一些农民问过，如果村里不开民主恳谈会怎么办。对此，他也没什么办法。

乡镇(街道)一级的民主恳谈会，按规定“一般应由与讨论事项相关的利益群体或个人参加，可邀请人大代表、政协委员参加，其他群众均可参加”。于是，“其他群众”如何产生的问题就随之而来，在绝大多数乡镇，群众代表是向村一级分配的，由村里选择谁去参加。如在杨家浦村，就是由村两套班子商议选择群众代表，标准是“会说话的”、对恳谈会的议题关心的村民。58岁的毛春友当过兵，算是“会说话的”，被村里选中去参加了两次石桥头镇的民主恳谈会，议题分别是环境卫生和公墓规划，但两次会上，他都没有说话。

温岭市泽国镇试行了两年随机选择群众代表，办法是将各村的每户进行编号，然后用类似于乒乓球摇奖的方法以户为单位选出，再由家庭决定派谁参加恳谈。这种方式最公平，难度也最大，跑遍全镇所有的村就需要一个多月时间，每次的花费要在六七万元。所以这个办法试行了两年之后，现在已经废止。

民主恳谈发展到市一级，代表性就更加减弱。各乡镇参加“部门(交通)预算民主恳谈会”的代表均为两人，一个是镇人大主席团主席，另一个是镇里制定的人大代表，已经不见了普通群众的身影。

考察世界各国的民主发生史，可以得出民主权利总是经历由少数人逐步向多数乃至所有人逐步扩展的过程，这个过程伴随着被排除在民主大门外的人们的抗争和门内人的妥协，甚至有大规模的社会冲突或流血发生。可以说，民主权利是一步步争取到的，而不是被赋予的。自下而上的民主是稳健的、牢靠的，而自上而下的赋予则有可能被收回。

虽然有论者将温岭的民主恳谈称为“草根民主”，如果将“草根民主”理解为自下而上的民主的话，这个概括显然是不准确的。温岭的民主是当地官员在没有实质性的压力下进行的创新，虽然有将其制度化的探索，但在动员群众的参与意识方面做得还远远不够。关键位置上的官员的取向仍有力地影响着民主的进展和质量，在向记者解释官员为何热衷于推进民主化建设时，张学明反复提到“面子”这个词。那么，如果民主进一步深化至要触及官员们的比“面子”还要重要的利益时，他们是否还会顾忌面子问题?

张学明说，有些中西部到温岭挂职的干部对他们如此重视下面的意见感到惊讶。对比其他地区的情况，必须承认温岭的基层民主创新是个巨大的进步，但它仍然没有改变“官主”的本质，而是在其中融入了诸多更和谐的因素。可以预见的是，如果哪一天温岭的民主停滞不前了，或者发生了退步，并不会得到来自民间强烈的制约，顶多不过是一些抱怨而已，因为自上而下的民主，根并没有真正扎在泥土之中。

按照李凡的看法，中央对地方的政治体制创新不批评也不肯定，实际上是在让地方探索出一条路来，为全国性的政治体制改革提供参照。在这个层面上，温岭的民主似乎也难担重任，其他地方没有这里那么多的偶然。温岭燃起的，也许并非一把可以燎原的星星之火。