长三角的国家使命：孵化“共同市场”

胡家源

建设共同市场需要面对的“硬骨头”是，多年以来政府通过那些参与市场竞争或垄断基础设施服务的大型国有企业，对经济领域的介入所形成的政经格局。其实，与行政分割相适应的市场分立与盲目竞争，远不仅是长三角一体化面临的难题，因此它才承载起国家级的探索使命。

2001年，上海将虹桥机场的国际货运转移至浦东机场，使苏南制造业的物流成本平均上升了20％，上海张江工业园却因此得益匪浅。5年后，苏浙两省修建的乍嘉苏高速公路，将上海的外高桥和大小洋山港群这两个支柱产业区，排除在连接南通港和舟山港群的这条U形海陆大通道之外，这无疑对苏浙沪港口群竞争产生了一些微妙的效应。

上述看似巧合的行政规划“对抗”，仿佛一场“没有硝烟的战争”，类似的故事还有很多，例如争夺制造业高地的“173”计划、上汽与南汽的罗孚品牌之争，以及散布在众多高速公路省际连接处的“断头路”等。在这个2006年以整个中国1％的国土面积创造出22％的GDP、24.5％的财政收入和28.5％进出口总额的经济区域里，政策取向和行政行为“以邻为壑”的争议声一直不绝于耳。

南京大学的长三角经济研究专家刘志彪，将这种状况归结于经济体制转轨时期，地方政府主体与当地企业主体之间决策界限的模糊，换句话说，大量参与竞争的国有企业和国有控股企业，它们主要是听命于地方政府的行政决策，这导致整个长三角地区市场的行政分割和盲目竞争。

虽然为了消除市场分割带来的影响，两省一市自1982年国务院决定成立上海经济区开始，就一直尝试着各种区域合作的机制，但在以往GDP和政绩导向的官员考核制度安排下，在当时还由垄断性国企占据主导地位的市场环境下，“台上握手，台下对手”的竞合关系始终无法破解。

很明显，长三角需要新的市场精神和执政理念来完成又一轮脱胎换骨的过程。

一体化的实质在于共同市场

变化始于2007年5月，标志性事件是温家宝总理在上海主持召开的“长江三角洲地区经济社会发展座谈会”，此次会议被认为是近期讨论区域经济发展中规格最高的。温家宝在会上指出，推进长三角地区率先发展具有全局性意义，长三角的发展要置于国家整体战略考量之中。

如果再把推迟公布的《长江三角洲地区区域规划发展纲要》(以下简称《区域规划纲要》)以及由国家发改委和国务院研究室牵头的《进一步推动长三角改革开放和经济社会协调发展的指导意见》包括在内——后者将于2008年两会前后发布，中央决策层在最近一段时间对长三角地区的关注程度已经与正在崛起中的环渤海经济圈相当。尤其是这两份国家级的战略文件，将首次赋予长三角以国家级新使命。

国家发改委2007年年初发布的《长江三角洲地区区域规划研究报告》(以下简称《报告》)显示，该规划首次从国家层面明确长三角地区的功能定位、发展目标、总体布局，着重协调区域发展中各方共同关注、但任何一方都不能自行解决的重大问题，并探索提出促进区域整体发展的政策机制。

该《报告》在“长三角地区的时代责任和历史任务浅析”一节中，详细指明了长三角的“国家级使命”。即作为“全国改革开放和现代化建设的先行地区，中国融入世界、走向世界的窗口和前沿区，中国工业化和现代服务业发展的领衔区，中国城乡统筹、城市集群化的示范区，中国率先构建和谐社会的现代人居区，中国提高综合实力与国际地位的战略保障区”。

在上海社科院亚太所王冷一教授看来，“国家级使命”的涵义是多重的，其中很重要的一条就是打破地方保护主义，建立区域统一的市场，即所谓的“共同市场”，“长三角一体化的实质就是建立共同市场”。从全国统一市场形成的进程看，一般首先是在发展水平相近的邻近区域形成统一市场，因此在全国范围内长三角、珠三角、环渤海等区域可以率先建立共同市场，在此基础上各个区域市场扩张、渗透和辐射，最终形成我国统一市场。

记者接触到的专家学者普遍认为，一方面就目前的经济发展状况来看，长三角各省市之间无论从经济总量和发展水平的差距上看，都比珠三角和环渤海经济圈要小，“按照发展水平越近离心力就越弱的规律来看，长三角形成区域共同市场的可能性和机会要更大一些”。另一方面，由于是跨省间合作，长三角区域市场的建立对于全国统一市场的示范作用显然要更为巨大一些。

正是基于对长三角“国家级使命”的共识，在去年11月30日上海召开的长三角国际研讨会上，江浙沪三地主要领导基本上确立了以上海为长三角核心前提下成立长效的协调机制。此次三巨头峰会，被媒体解读为“长三角的发展已经被各地提升至战略高度”。在国家战略确定之前，长三角各种层面的合作协调机制早已为这一地区的融合打下了一定的基础。

先啃“软骨头”

2004年在上海举行的长三角城市经济协调会第五次年会，被看作是长三角城市之间的合作交流和协商协调从“务虚”走向“务实”的标志。

这次年会一下子推出了信息、规划、科技、产权、旅游、协作六大合作专题，每个专题的合作目标都是建立一个区域共享平台。从此之后，长三角城市之间积极推进专题合作平台的调研与实施，初步搭建起10多个合从全国统一市场形成的进程看，一般首先是在发展水平相近的邻近区域形成统一市场，因此在全国范围内长三角、珠三角、环渤海等区域可以率先建立共同市场，在此基础上各个区域市场扩张、渗透和辐射，最终形成我国统一市场。

作共享平台。

据公开报道显示，目前长三角各城市间有40多个行业和部门建立了台作协调机制，每年这些一线行业和部门中都会出现大量有待协调的实际议题，协调机构从中选出为各城市所共同关心和共同要求的议题，在长三角城市群中全力推进解决。

人员、产品和服务以及资本等要素的流动，在任何一个共同市场中都是不可或缺的条件，而目前在长三角地区，这几项条件还远远不能算充分，原因有很多，例如就业者的社会保障不能异地联网、汽车等产品销售的地方保护、金融异地服务的不完善以及当地投资环境的障碍等。

“按照务实的做法，一般会先选取交通、旅游、人力资源、信用体系等方面比较容易突破的领域进行合作。”这是参加历年长三角协调发展研讨会的众多专家对当前长三角融合模式的一个基本分析和判断。

早在2005年底，长三角城市间综合交通规划就已完成编制，提出“十六枢纽、六廊、五圈”的长三角综合交通发展框架。而从2008年1月1日开始，长三角地区第一个区域性标准《旅游景区(点)道路交通指引标志设置规范》正式实施。标识牌统一后，紧接着就提出了异地导游统一接待、旅游投诉异地受理回应等课题。

另一方面，从5年前的《长三角人才开发

一体化共同宣言》启动至今，长三角两省一市先后共同签署了《关于建立高层次人才智力共享机制的协议》等10个制度层面的合作协议。据了解，区域专业技术人才评价一体化和区域人才服务业共同标准将是近期长三角合作的重点内容。目前长三角已有部分职称实现“资格互认”，下一步三地将深入推进城市间的水平认证考试合作，统一评价标准，实现三地资格的“无障碍互认”。

去年12月2日，《公司股权出资登记试行办法》和《苏浙沪三省市外商投资企业登记注册合作交流六项措施》这两项被称为“长三角工商一号、二号”的文件颁布，标志着三地工商部门率先拆除行政区划篱笆，在营造长三角地区统一的市场准入环境、统一的市场执法环境和统一的市场法治环境上迈出实质性的第一步。

然而，在人才和服务这些共同市场层面的融合快速推进的同时，资本要素的环境却在某些地区变得不尽如人意了。一个不可忽视的事实是，截至2007年6月，有7000余家浙江民营企业撤离上海，把总部或重要部门迁往杭州、宁波、香港。2007年上半年，有超过100家的江苏企业申请到香港投资，相当于2006年全年的份额。民建上海市委指出，江浙企业投资方向的转移。主要是由于上海市对经济资源的获得、市场的准入不够公开、公平，以及金融领域、公共服务市场对民资的开放程度太低等原因所造成。市场化力量：共享模式与补偿机制

上世纪80年代之后，江苏乡镇企业的崛起和“苏南模式”的成功，以及浙江民营企业的壮大，背后都有上海技术人员的支持。大家把那批常常利用周末到周边地区提供技术指导的上海专家、技术人员，形象地称为“星期天工程师”，那是一种自发的市场行为。

而2003年以来，苏、浙、沪三地政府的主管领导联合开展长三角科技发展战略和中长期规划研究，带有明显的政府的经济战略意图。其要解决的科技问题，很多是长三角区域的共性问题，比如科技资源共享、环境保护问题。

科技资源共享是建立服务于长三角地区的“上海研发公共服务平台”的重要内容。目前三地政府已经把原来各自独有的“上海研发公共服务平台”、“浙江大型仪器设备网”和“江苏条件网”联通，通过“资源分区、系统整合”，提高了仪器的使用率，节约了企业的成本。

而据来自长三角城市经济协调会办公室的最新消息，在2008年的长三角合作专题中，环保合作，特别是其中“建立区域生态补偿机制”的内容引人注目。长三角环保合作专题将重点研究设计长三角地区流域生态补偿机制总体框架，研究提出长三角地区流域生态补偿责任主体、补偿标准、补偿方式和补偿途径等方面的建议。

显而易见的是，市场化的力量已经在长三角地区的企业、科研机构甚至环保部门成长起来。不过，要将这些倡导共享的模式和相应的补偿机制，推广到类似港口、机场等基础设施的使用上，并不是一件容易的事情。

2007年3月，国家发改委公布的《长三角基础设施建设的基础与瓶颈研究》显示。虽然长三角地区的基础设施建设总体上在全国处于领先水平，但区内高等级基础设施尚未形成网络；港口结构性矛盾突出，港群内部竞争十分激烈；航空运输市场空间不平衡，缺乏高质量的国际空港和机场群；各级物流中心城市的功能定位不明确，这些中心大多自成体系，部门分割、行业垄断、地方封锁。

“如果重大基础设施的建设和经营是企业行为，而不是地方政府行为，必然会提出基础设施共享问题。”南京大学党委书记、江苏发展研究院院长洪银兴教授表示。但实际情况是，长三角大多数的港口和机场都是由政府授意的国有企业控股或所有的。

因此专家认为，长三角区域涉及港口、机场等垄断性基础设施的合作，是一项艰巨的任务，需要谨慎考虑和实施。国家发改委产业政策司副司长辛国斌也对本刊记者表达了这样的观点，目前国家有关部门对长三角一体化的考量，仅仅停留在整体经济的框架范围中，“下一步将就港口等某些特定的领域进行深入调研，从而提出相应的对策”。

此前在涉及这些重大竞争格局和利益分配的问题上，苏浙沪都提出希望能成立一个全国性的长三角协调机构，在更高级别上达成某种妥协来解决矛盾和困境。但有媒体报道称，该项建议在温总理主持召开的长三角座谈会上并没有得到认可。

难啃的“硬骨头”

在国家发改委地区经济司去年3月公开的《长三角区域协调机制框架的设想》中，对市场化力量的期待明显加重。该文建议，在现有的行政力量基础上，充分发挥社会中介组织的作用，可以考虑先行试点成立跨区域的长三角同业、行业协会。对企业层面的磋商和合作机制，则是指以网络型的产业组织空间形成产业群落；或者通过关联企业的兼并重组、跨地区强强联合，整合形成若干具有规模经济优势的跨地区企业集团。

例如，有专家认为，在三地沿江和沿海开发开放过程中，在电力、港口、码头、桥梁、高等级公路、机场等领域应该打破过去行政关系的地域壁垒，运用市场经济方法整合三地的基础设施投资和产业运作方式，具体来说可以用资产重组和企业兼并为手段，组建若干个一体化运作的巨型控股企业集团。

相对于人员和服务流动仅仅需要统一和建立有利于各省市合作的法规政策来说，打破间接行政隶属的资产重组和企业兼并，无疑是在“啃”共同市场建设中的“硬骨头”。

而共同市场建设中的另一个“硬骨头”，就是所谓的产业结构同构化和重复建设问题。伴随着长三角地区发展乡镇企业到现在，特别是发展外向型经济以来，学界政界对这一地区的重复建设问题可以说是骂声不断。据有关资料显示，长三角15个城市排在前4位的支柱产业均是电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达到70％。

更值得关注的是，长三角地区未来制造业发展的重点选择也存在趋同。在《上海优先发展先进制造业行动方案》、《浙江省先进制造业基地建设纲要》和江苏的《沿江开发战略》中，汽车、石油化工、电子信息等均被列入三地未来发展的主导产业。

“产业分工，减少竞争是长三角一体化的目标。其主要思路是上海和其他地区的制造业和服务业的分工。在长三角一体化的进程中，上海的主要走向是发展现代服务业，区域内其他地区需要在接受上海制造业转移和支持上海现代服务业两个方面与之接轨。”洪银兴表示，上海现代服务业的发展水平将直接决定长三角区域一体化的水平。