反垄断法执行机构比较研究

肖育红

摘要：随着反垄断法的颁布，目前国务院反垄断委员会规定了由国家发改委、国家工商总局、商务部的多部门分别执法的格局，这种“三足鼎立”的局势不利于反垄断法的统一执行。反垄断执法机构应当成为一个精干的、权威的、能够执法的机构，而不是一个“戴帽的、协调式的、虚设机构。”国外反垄断执法机构的诞生与发展已经历了一个较长的过程，深入比较研究、科学借鉴国外反垄断执法体制，对我国反垄断执法机构的建立和完善，必然起到促进作用。

关键词：反垄断；执行机构；比较

1国外的执法机构设置

纵观世界各国的反垄断执行机构设置，可以将反垄断执行机构体系分为四种模式“(1)法院与行政主管机关并存的法院主导型；(2)两个行政主管机关并存的行政主导型；(3)国会制约下的专门化单一机关型；(4)转轨经济的行政主导型。”

1.1美国

美国是法院与行政主管机关并存的法院主导体制的国家。反托拉斯主要执法权赋予了司法部反托拉斯局(AD)、联邦贸易委员会(FTC)和州政府，同时私人也可以提起三部损害赔偿。联邦贸易委员会和司法部反托拉期局以及州政府的执法被称为公共执法。而私人在认为其受到违反反垄断法的行为侵害时，可以向联邦法院提起私人诉讼，这也是美国独有的反托拉斯程序。联邦贸易委员会和司法部共同承担《谢尔曼法》和《克莱顿法》的执法职责，实行的是双轨制执法制度。

反托拉斯司的职责是执行谢尔曼法和克莱顿法。它可以提起民事诉讼和刑事诉讼，并对联邦反托拉斯法的刑事规定享有专属的起诉权。反托拉斯司在调查托拉期案件时享有广泛的调查权力。它不仅可以要求当事人、证人提供有关资料、证据，而且有权向有关当事人签发“民事调查令”，并由法院协助执行，还经常与联邦调查局或其他机构合作，以取得有力证据；经法院许可，它还可对经营者进行搜查，采取监听等措施。但反托拉斯司只是一个起诉机关，没有裁决的职能，无权作出具体的处罚决定。

联邦贸易委员会内部设立了三个主要职能部门：竞争局、经济局和消费者保护局。竞争局主要职责是通过收集情报对商业和贸易领域中的限制竞争行为进行行政干预为消费者寻求民事救济。经济局负责调查，并为联邦贸易委员会经济方面的活动提供咨询。消费者保护局主要职责是保护消费者免遭不正当的或欺骗性的行为或损害。联邦贸易委员会的基本职能是制止商业或贸易领域的限制竞争和不正当竞争行为，联邦贸易委员会除行使行政权外，还享有准立法权和准司法权。行政权主要包括：对不正当竞争及欺诈行为发布禁令的权力、广泛的调查权、询问权、与违法行为人签署“同意令”、行政指导权等。准立法权，即享有国会授权的制定与法律具有同等效力的行政规则和命令的权力。准司法权，即对具体的违法案件进行审理和裁判的权力，又称行政裁判权。联邦委员会在反对贸易限制和保护消费者权益的执法过程中，“它是作为一个只能宣布自己裁决的准司法机构来行使职权的”。一旦提出指控，行政法官就会处理这个案件并听取必要的陈述和审阅有关文件，然后宣布初步的裁决。

司法部与联邦贸易委员会以及州政府的执法称为公共执法，在很大程度上相当于我国的行政执法，例如司法部可以提起刑事诉讼和民事诉讼，但没有作出处罚决定的权力，而联邦贸易委员会享有提起民事诉讼的权力，同时又有裁决反托拉斯案件的权力。在某种程序上，它代表了一种复合的、补充性的执法体制，联邦贸易委员会的合并执法程序是对司法部同类权力的一个补充。

司法部与联邦贸易委员会职责划分：反托拉斯是由联邦贸易委员会与司法部共同承担经济管制制度实施职责的独有领域，联邦贸易委员会与司法部共同承担克莱顿法的执法职责，实行的是双轨执法的制度，因此，两家执行机关的职责是交叉的，实际上都可以对同类的托拉斯行为执行。

虽然这两个机构经过长期的磨合并通过内部协调机构可以很好地解决执法过程中的分工与合作关系，一般情况下不会出现相互扯皮的问题。尽管如此，对于两个机构之间职责界限的模糊性，仍然受到社会各界的批评：

1.2德国

德国是两个行政主管机关并存的行政主导体制的典型，德国反限制竞争法将反垄断执行机关统称为“卡特尔当局，包括联邦卡特尔局、联邦经济部、州卡特尔局和反垄断委员会，是一个独立的联邦高级机关，隶属于经济部”。经济部也是独立的联邦机关，隶属于联邦经济部，其主要职责是制定包括反垄断政策在内的竞争政策。州卡特尔局隶属于州政府，负责州内卡特尔事务。反垄断委员会是独立的咨询机构，它的主要任务是对德国企业的集中化发展以及企业合并的情况进行定期评估，评估报告通常能够影响卡特尔法的具体执行，而且还能够影响到联邦经济部的决策。联邦卡特尔局有如下权限：批准结构危机卡特尔、出口卡特尔、进口卡特尔；监督对出版物的价格约束是否受到滥用；对企业合并进行监督；当限制竞争行为、歧视行为、竞争规则等影响市场的后果越过了一个州的领域时，联邦卡特尔局行使其职权，对德意志联邦铁路和邮政行使其职权。

联邦经济部：联邦经济部可就依反限制竞争法应作出或不应作出处分向联邦卡特尔局作一般性指示，但应将这些指示在联邦公报上公布，以防止乱加干涉，增加透明度。联邦经济部部长可以根据当事人的申请批准已被禁止的卡特尔或合并。

德国反垄断执法体系在特定情况下卡特尔局和经济部长可共同执行反垄断法，这是德国反垄断执法的重要特点。其特点是便于灵活协调经济政策和竞争政策的关系，缺点是容易出现权力交叉冲突。2反垄断执法机构的设置

在设置的类型上，有的国家或地区由一个机关作为反垄断执法机构，如日本的公平交易委员会和我国台湾地区的公平交易委员会。

有的国家则实行双轨执法制度，由两个或者两个以上的机关作为反垄断法执行机构，如德国的联邦卡特尔局和垄断委员会，美国的联邦贸易委员会和司法部的反托拉斯局。

这两种体制各有所长，单一的反垄断执法机构便于反垄断权力集中，处理问题程序简便，效果迅速，而设置多个反垄断执法机构便于扩大反垄断执法的活动范围和权限，加强反垄断执法力度。

在设置的级次上，一般只设中央、地方两级，如美国、德国、俄罗斯的联邦和州反垄断两级体制。与只设全国性执行机构相比，两级机构可适当分散工作量，减少案件积压，提高办案效率。另一方面，与按行政级别层层设置机构相比，两级机构设置则既可以使反垄断的裁量权适当集中，且大多派出机构职能处于相对超脱的地位，不会受到地方政府的人为干预。

3对我国反垄断执法机构设置的启示

反垄断法的目的是维护自由、保护竞争，它是竞争政策的一部分。如果一个国家要以市场机制作为配置资源的根本手段，这个国家就得反垄断，就得制定反垄断法，就得为企业营造一个公平和自由的竞争环境，而反垄断法的有效实施依赖于反垄断执行机构设置的有效性。通过上述有关反垄断体制设置的比较，可以看出在确立反垄断执行机构

及其职权的过程中，必须兼顾司法与行政的相互制衡性、反垄断机构的权威性和独立性、反垄断机构运行的高效性和协调性、人员组成的专家性等这些国际原则，只有这样才能保证反垄断法的有效实施。

总之，各国在反垄断执法机构在设置上的做法并不完全一致，存在着这样或那样的差异。但各国的不同做法是在各自制定的历史条件下，由多种因素所决定的决策者政策选择的结果。因此，中国在借鉴这些国家的做法时必须从自身的实际出发，不能盲目移植。

3.1机构法定，运转规范

当今大多数国家的反垄断执法机构，都是由反垄断直接规定的，虽然各国有所差异，但都直接在反垄断中确立了反垄断执法机构的法律地位、组织机构、人员构成，职权和保障等组织制度。如美国《联邦贸易委员会法》第一条规定，联邦贸易委员会由五名委员组成，任期第一届为3至7年，由总统决定，继后任期均为7年，任职程序由参议院推荐和批准由总统任命，且总统从5名委员中指定1名为委员会主席，并对免职条件做了规定。第二条则对委员会的内部人员构成及薪金、委员会的费用进行了规定等。其组织机构由3局5室及地方区办事处或站构成。此后，这些通过专门法律创制反垄断执法机构的模式，无一例外地为建立和完善反垄断法律制度的国家所效仿，以保障该国反垄断法的有效实施。日本的《独占禁止法》对公平交易委员会的决议方法、人事管理、组织结构、职权行使程序，诉讼及工作人员的权利和义务等做了严格的规定，确保公平交易委员会依法行使职权和执法公正。德国反限制竞争法第二编专门规定了“联邦卡特尔局”，我国台湾地区《公平交易法》第四章专门规定了“公平交易委员会”，俄罗斯《关于竞争和在商品市场中限制垄断活动的法律》总则第三条反垄断机构和第四章韩国《规则垄断与公平交易法》，第九章均对反垄断执法机构的设置、管辖事务、构成、委员的任期、身份保障等做出明确规定。执法机构设置法定化可以从根本上防止机构设置的随意性，使执法机构的地位、组织结构和动作程序一步到位，充分适应查处垄断行为的特殊性的要求，使其不会受到政府或任何其他强制机构等干预，能够保证执行机构的超然性和独立性，有利于反垄断法切实、公正地实行。

3.2精干效能，权威独立

纵观各国的反垄断法，虽然机构设置做法不一致，但在体现精干效能上却是一致的。反垄断执法机构职能的宏观性、高层次性决定了这种机构设置就不像一般行策机关那样完全按现有的政府层级从上至下层设立，而一般集中在中央一级或中央和地方两级。为加强执法机构执法的权威性，保障社会经济的公平竞争，都赋予反垄断执法机构以广泛的职权。如美、日等国的反垄断执法机构也都具有相当独立的行政权。可见，虽然各国反垄断执法机构拥有的权力不尽相同，但一般都注重对具体的执法手段作出强有力的规定，权力涉及到制定规章、调查、查询、采用强制措施、受理、审查、决定、处罚、刑事责任专属告发等方面。正由于执法机构拥有这样广泛的职权，才使得反垄断法在国外特别突出而成为经济法的核心。同时，各国或地区也认识到，反垄断执法机构执法活动的高度独立性是确保其执法公正和有效的关键，因此在制度设计上为保证其独立性不遗余力。一方面要确保反垄断执法机构不受行政权力的制约；另一方面都在法律中明确对反垄断执法人员规定了从业禁止条款，防止反垄断执法人员被利益集团所控制。美国的联邦贸易委员会隶属总统，委员经参议院推荐和批准，由总统任命，但只对国会负责，不受总统监督。日本的公正交易委员会虽隶属内阁总理大臣，但委员须经议会同意任命。而德国的联邦卡特尔局虽隶属于联邦经济部长，但法律赋予其相对独立性，即对具体卡特尔案件有独立的竞争机构。即是说，联邦卡特尔局如同一个法院，可以独立地且不受外界影响地对卡特尔案件作出裁决，这些裁决是在决议处作出的，决议处于类似于法院的法庭，不管是经济部长还是其他人都不能对具体案件发出指令。

鉴于被公众称之为经济宪法的《反垄断法》，我们不但要面对垄断企业巨头们限制竞争行为，还要同政府动用公权限制竞争行为进行充分博弈，而且有些案件都是相当复杂，利益斗争相当激烈，调查核实难度大，在这种背景下，如果没有一个超脱和独立的执法机构，案件的审理就不可能有公平、公正的结果。因此，大胆借鉴国外反垄断执法机构的经验，吸取其独立性和权威性的精华，不妨将国家工商总局、商务部和发改委三部(局)反垄断执法机构，合三为一，单独成立一个超脱性执法机构，使之具有准立法权、行政权、准司法权。惟此，才能保证反垄断执法机构的独立和权威，超越现有的部门利益。