论大学治理权力的来源

　　内容提要 大学作为一个社会机构其组织的身份与角色是多重的。各种各样的身份与角色交织在一起形成了大学治理过程中三种最为基本的权力，即行政权力、学术权力与市场权力。每一种权力在大学发展的过程中应该具有怎样的职能定位以及应该发挥一种什么样的作用，一方面是由大学机构本身的性质决定的，另一方面也与大学每一种治理权力的来源有很大的关系。大学治理的权力类型不同，那么其产生与来源的基础也不一样。
　　关键词 大学治理 行政权力 学术权力 市场权力
　　〔中图分类号〕G647〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X(2007)03-0165-05
　　
　　“在当代社会科学的各个领域中，权力一般被理解为人际关系中的特定的影响力，是根据自己的目的去影响他人行为的能力。”（注：康晓光：《权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁》，浙江人民出版社，1999年，第45页。）根据影响力产生的方式不同，可以把权力分为两种形式：一种是正式权力，另外一种是非正式权力。如果这种影响力是基于法律法规而产生的，那么这种影响力就是属于正式权力。如果这种影响力是基于传统与自然的方式而产生的，那么这种权力就是属于非正式权力。不同的组织或个人所享有的权力的大小是不同的。如果这个组织所享有的权力越大，那么这个组织的公共性特征表现的也就越明显。
　　
　　一、大学作为行政机构其权力的主要来源
　　
　　大学作为一种社会机构其组织的身份与角色是多重的。大学在作为文化机构履行它的知识传递与创新职责的同时，也在履行着一种行政上的职责与功能。因此，大学在这个意义上它又是一个行政组织或行政主体。大学作为一个行政组织或行政主体与政府机关不同，大学行政组织资格的取得是授权性的，而不是职权性的。换句话说，大学作为行政主体，其权力的获得不是通过组织法与行政法的规定而产生的，而是通过职权性的行政主体依据有关法律法规的授权而产生的。大学组织的行政权力存在着两种形式：其一是外部性的行政权力。其二是内部性的行政权力。外部性的行政权力是大学代表政府机关履行某种政府行政职能时而产生的一种权力。内部性行政权力是大学组织代表自身履行学校行政职能时而产生的一种权力。内部性行政权力与外部性行政权力在影响的范围及其产生的基础等方面都存在着很大的差别。大学组织外部性行政权力的行使代表的不是自身组织的行政职能，而是国家组织的行政职能。大学组织外部性行政权力要远远大于内部性行政权力。
　　
　　（一）外部性行政权力的来源
　　外部性行政权力的来源主要受政治体制以及政治文化的影响。有一种什么样的政治体制或政治文化，那么就将会决定着大学的外部性的行政权力将会以一种什么样的形态而存在。具体来说，大学组织作为授权性的行政主体，其权力的来源主要有以下几个方面：第一，合乎法律的规定性。大学要想获得外部性行政权力，它首先必须是一个合法性组织。即大学的成立及其所从事与经营的活动必须要符合法律法规的有关规定。一个违法成立或从事违法经营活动的大学就不能够取得外部性的行政权力。第二，职权性行政主体的授予。职权性的行政主体主要是指国家的行政机关。相对于国家行政权力而言，大学组织所拥有的外部性的行政权力性质并不是管制性的，而是属于服务性的。管制性的行政权力与实施的奖惩活动有关，主要包括行政处罚权、行政处分权以及行政奖励权等。服务性的行政权力是授益性质的，主要包括行政授予权、行政给付权、行政指导权等等。服务性的行政权力的行使需要具有较高的专业知识与技能为基础。第三，服务职能的公共性。大学之所以会享有一定的外部性行政职权是因为它的服务职能具有广泛的社会性质。大学是一个具有广泛社会服务职能的社会机构，也就说是大学的服务是面向所有社会公众的，而不是面向于某个阶层或利益集团。如果大学脱离了社会服务的广泛性基础，那么它就不能够取得外部性行政权力。在我国，大学获得的典型的外部性行政权力是国家学位授予权，这在《中华人民共和国学位条例》（1980）第八条中已经做出了明确的规定。该条款规定了学士学位，由国务院授权的高等学校授予。硕士、博士学位，由国务院授权的高等学校和科研机构授予。大学外部性行政权力的获得具有很深的历史传统。我国古代与近代官立大学实际上就是国家一个非常重要的行政机构，到了现代社会以后传统的大学行政职能逐渐退化，并被其他的社会服务职能所取代。但是，它在一定的程度上仍然保留着一些传统的大学行政权力，当前大学行政级别的划分就已经充分说明了这一点。“随着工业化国家在过去几个世纪中的逐渐强大，它已成了居于统治地位的机构，在今天世界上的大部分地区，高等教育都已成为了国家政府中的一个重要的组成部分，受到了立法、行政和司法三个部门性质的制约。”（注：〔加〕约翰•范德格拉夫：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，王承旭等译，浙江教育出版社，1989年，第196页。）实际上，在当前一些人士，尤其是那些非专业人士的思想意识观念中，仍然是把大学当作行政机关来理解，这无疑会为大学外部行政权力的获取奠定非常重要的观念基础。
　　外部性行政权力的行使需要严格依据国家制定的法律、法规进行。进一步来说，外部性行政权力行使的程序在法律上是有严格规定的，如果违反了法律法规所规定的程序性要求，那么就会容易出现行政作为的不当。一般来说，程序性要求的正当性主要是通过公开、公正、救济、陈述、申辩等方式的实施来体现与保证的。
　　
　　（二）内部性行政权力的来源
　　内部性行政权力是指大学组织对自身机构及其人员进行管理时所拥有的权力。它主要包括大学管理人事权、大学管理决策权、大学管理财政权等等。内部性行政权力产生主要有两个方面原因：其一，外部原因。内部行政权力的存在首先是与更好地执行外部性行政权力的需要有关。外部性行政权力对大学组织内部的个人产生的影响主要是通过对大学组织系统产生的影响来实现的。大学组织与政府组织之间的一种很重要的关系就是命令与服从的关系。因此，相对于外部性行政权力而言，大学组织内部的行政权力主要是一种服从性的权力。大学组织要想能够维持对其组织内部个人行为产生的影响，那么就要求其必须要在一定程度上，甚至是全部地获得对内部事务的支配权，否则，大学组织系统就很难把国家的意志与政府机关的意志更好地贯彻与执行下去，并且大学组织自身也容易陷入到权力缺失后的失序或无序状态之中。大学组织内部性行政权力相对于政府而言是一种服从的权力，但相对于组织内部的成员而言则是一种管制性权力。国家所有的教育政策、方针以及法律法规的贯彻与执行都是通过内部性行政权力对政府意志的服从以及对其内部成员的管制来实现的。其次，内部行政权力的产生也同整合大学内部各项管理事务的需要有关。众所周知，学校是一个松散型的组织机构，对于大学而言更是如此。如何把这些松散性的组织力量调动起来使之为完成一定的目标而服务，是大学组织存在的一项非常重要的使命。大学组织是由需要各异的群体构成的，这些群体内部的理性追求或者说所持有的理性形式之间不仅存在着一定的区别，而且还会存在很大的矛盾与冲突。作为一个组织存在的必要条件是在这个组织内部能够形成一种共同的理性形式，并用以来扼制、融合或消除不同理性形式之间存在的对抗与冲突。内部性行政权力的建构是大学组织内部公共理性形式产生与形成的基础。同时，公共理性形式的存在与产生也进一步强化了内部性行政权力的威信与影响力，从而有效地巩固与强化了内部性行政权力的产生与发展。
　　
　　内部性行政权力的大小与大学组织的规模以及大学组织的文化特质有着极为密切的关系。进言之，大学组织的规模及文化特质亦会对大学组织内部性行政权力的起源产生非常重要的影响。大学组织规模愈大，那么其内部性行政权力建构的吁求也就愈为强烈。大学组织的文化特质不仅会影响到内部性行政权力的产生，而且也会影响到内部性行政权力影响力的发生。在大学组织内部存在着两种相互独立的文化，一种是行政文化，另外一种是学术文化。当行政文化与学术文化产生冲突时，那么大学组织内部性的行政权力或者屈从于学术文化的要求来提升行政权力的内在影响力，或者是钳制学术文化的影响从而体现出作为行政权力本身而言所应具有的内在性的政治吁求。因此，要想使得大学组织内部性的行政权力更好地能够发挥对大学组织发展的推动作用，就必须争取在大学组织内部的两种文化的对抗与冲突中建构一种能够被广泛接受的理性形式或行政范式。
　　
　　二、大学作为学术机构其权力的主要来源
　　
　　大学有别于其他社会机构的基本特性是它的学术性。社会上大多数组织存在的主要目的不是为了在政治上能够获得统治地位，就是为了在经济上能够实现某种预期性的效益与收入。而大学组织则不同，它的存在既不是为了达到政治上的目的，也不是为了追求经济上的预期效益，从根本上说大学组织是为了真理的发展而存在的。所以，大学既不应该是一个政治机构，也不应该是一个经济机构，而应该是一个学术机构。“真正的大学必须具有三个组成，一是学术性之教学，二是科学与学术性的研究，三是创造性之文化生活。”（注：金耀基：《大学之理念》，生活•读书•新知三联出版社，2001年，第5页。）学术自由权是作为学术机构而言一项最为重要的权力，如果失去了学术自由那么学术机构就会失去它存在的理念与根基。学术包括了学习之术、教学之术与研究之术。因此，学术自由的权力应该包括学习自由权、教学自由权与研究自由权三个部分。这三方面权力的存在不仅会对学术研究人员与受教育对象产生影响，而且也会影响到整个社会。因为任何在学术研究人员与受教育者身上所产生的变化，都会通过他们行为产生的影响最终在社会层面上体现出来。因此，社会上各种政治力量、经济力量都会极力地通过各种各样的手段与方式来对大学产生影响，这样就容易使得大学陷入到政治化、社会化以及市场化理念的侵蚀之中，无意中失去了作为一个学术机构而言所应确立的内在性与自主性要求。在大学发展历史上，大学政治化、大学市场化与大学社会化的出现就是大学自主性缺失时学术自由权与大学自治权被剥夺后所产生的结果。因此，在大学治理过程中确立起大学自治权与学术自由权具有非常重要的意义。
　　学术权力的产生与维系同大学自身所承担的神圣与崇高的使命有着非常重要的关系。首先，大学是真、善、美含义的发掘者。在古代，《大学》一书中开宗明义曰：“大学之道，在明明德、在新民，在止于至善。”为了明德、新民、至善，就需要大学能够掌管对人世间的真、善、美进行正确地判断与弘扬的权力，就需要大学能够掌管通过反思批判意识的确立建构与发掘真、善、美的确切内涵的权力。众所周知，一个被束缚了手脚而失去了支配与自我支配权力的人，那么他就很难完成其预期所要完成的使命。大学对于真、善、美含义的探求不应是回溯性的，而应该是创新性的。大学之于真、善、美含义创新使命的存在，赋予了大学之于学术问题进行自我规制的权力。如果大学失去了学术自由与自我规制的权力，那么大学知识的传递与生产的活动就不会有创新意义与价值的生成。其次，大学是社会进步的推动者。人类社会的进步源于人类理性的一种解放。在公共领域与公共空间内，大学是能够真正地实现人类理性解放目的的重要机构之一。“如果没有学院和大学，那么，想理解我们复杂社会的复杂问题就几乎是不可能了，更不用说解决问题了。过去根据经验就可以解决政府、企业、农业、劳动、原料、国际关系、教育、卫生等等问题，现在则需要极深奥的知识才能解决。而获得这些问题所需要的知识和人才的最好场所是高等学府。”（注：〔美〕约翰•S•布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪等译，浙江教育出版社，1987年，第15页。）在此意义上，大学应该成为人类理性进步的化身。大学在对人类的理性进行选择时，应该不断摈弃那些迂腐的、落后的、反人类的理性方式，并应该协调好理论理性与实践理性之间的关系，积极地促进进步的理论理性向实践理性的转化，使得社会制度安排与人类吁求的理性有效地结合起来，以期保证人类理想社会的彻底实现。最后，大学是社会责任的践履者。社会责任与行政责任以及学术责任均有所不同。行政责任是一种法律责任，学术责任既有法律责任，又有道义责任。而社会责任从根本上说是一种道义责任。道义责任与法律责任不同。法律责任是明确的，不仅责任的主体明确，而且责任的客体、责任的后果都是明确的。而道义责任则不是明确的，进一步说就是道义责任的主体、客体以及后果都是泛指的或虚指的。任何一个人都可以有权成为道义上的主体，但也都可以有权不成为道义上的主体。社会责任主体的泛化性以及责任后果承担的非对应性，导致了社会责任承担主体的虚空以及道德性冷漠的浮现。在这种情况下，就需要那些既有公共责任意识又具有公共良心感与道义感的机构、团体与个人承担起社会责任来，否则就会进一步演化为公共道德的沦丧。实际上，对于一般的社会机构很难拥有足够的理由向其提出关于社会责任承担的道义上的要求，但大学组织则不一样。大学是社会理想的象征，作为社会理想的象征社会要求它必须要具有承担社会责任的思想意识。大学是人类思想与精神的神圣殿堂，作为人类思想与精神的神圣殿堂，那么在大学中所表现出来的行为，其道义上或道德上的要求就不应该停留在其他社会机构的一般性道义或道德水平上。当其他组织对于社会责任都无所作为的时候，那么大学组织则不能够不有所作为。然而，要想使得大学组织之于社会责任真正有所作为的话，那么就必须要赋予能够实现社会理想与满足人类神圣期望的大学学术以更多的权力。
　　
　　三、大学作为其他机构其权力的主要来源
　　
　　象牙塔时代的大学留给人们诸多美好的回忆与梦想，然而，在理想与现实的冲突中，在各种社会化、政治化与市场化的主张与吁求中，大学作为象牙塔的时代正在逐步地走向终结。“但到了现代，教育在民主化、平民化与社会化的意理冲击与压力下，大学的‘象牙塔’形象已经成为批评讽刺的对象，大学的大门已经不能不向大社会敞开，大学已经被迫或自动地对社会提供实用而迫切的‘知识’，以作为其存在合法性的基础。”（注：金耀基：《大学之理念》，生活•读书•新知三联出版社，2001年，第23页。）伴随象牙塔时代的式微与终结，大学逐渐失去了它发展的内在规律性要求与神圣性的象征，大学不仅不再能够向社会提供一种令人向往与憧憬的理想与信念以及向人们提供可以分享的快乐与幸福，更为严重的是大学组织自身的理想与信念伴随着象牙塔时代的终结也出现了严重的缺失。在现代大学里一切在社会中存在的东西都可能在大学中存在。象牙塔时代人们抱怨大学脱离现实关起门来办学，但是当人们阙除了象牙塔的理念以后，大学的发展又走向了另外一个极端，那就是大学太过于现实化了，这种现实化导致了大学自身的性质也在发生相应地改变。在过去大学所没有的特性，在现代逐步显露出来，如大学组织的产业性、大学组织的世俗性以及大学组织的功利性等等。上述各种特性的存在同大学组织发展的内在规律的要求是相悖的与冲突的。在这种相悖与冲突的较量中各种各样的新生理念，如产业性、市场性、世俗性、社会性、政治性、功利性等均在大学治理中取得了合法性的席位，甚而形成了一种与大学自主权相悖的权力，即大学组织的依附权。在大学领域中所存在的政治权力、社会权力与市场权力从根本上说就是一种大学组织的依附权。高等学校依附权力的产生主要是受以下几个方面因素的影响：第一，大学不能直接生产经济价值。大学具有经济价值的属性。但是，大学所具有的经济价值属性或其所生产的经济价值是通过其生产社会价值的属性体现出来的。置言之，一所大学经济价值的大小是由其社会价值的大小而决定的。大学的社会价值越大，那么大学所具有的经济价值也就越大。由于大学不具有直接生产经济价值的属性，所以导致了大学对它的投资主体产生了很大的依赖性。当政府成为大学最大的投资主体的时候，那么大学的自主权在很大的程度上就会被政府所剥夺。并且，在有些时候大学为了获得投资主体的支持，也会有可能主动地让出部分自治权而产生自主权的主动剥离，进而产生了大学组织的自我异化。第二，大学组织合法性的取得受政治因素的影响。一所大学是否能够在现实社会中以独立的形态而存在主要是由受政治因素而决定的合法性的影响。法律是政治意志的集中体现。政府对大学组织的控制主要是通过法律法规以及其他规章制度等形式来实现的。法律法规以及规章制度既可以赋予以大学组织存在的合法性，也可以表达政府与国家的政治意志对大学组织进行合法性的取缔。因此，合法性与合政治性是大学组织所面临的一个生死存亡的问题。大学组织为了使其成为一种独立的社会组织形态，为了能够更好地生存下去就必然会对政治意志产生某种程度的依赖性。大学组织的内在影响力越小，那么其对政治意志所产生的依赖性也就越大。第三，大学组织的合理性受其他社会组织与社会力量的制约。在现代社会中，组织的合理性不是完全基于自身而产生的，在一定程度上还要受到其他组织对其产生的认同程度的影响。合法性决定着大学的生死存亡，而合理性则是决定着大学发展的成败。由于生存权是任何一个个体与组织首要的、基本的权力，所以，大学组织在对自身存在与发展的问题进行考量时就必然会把政治因素的影响作为自己的首要思考的对象。作为大学而言，有其存在的合理性，但是，当大学存在的合理性与合法性以及合政治性相悖时，大学组织就将会面临两种选择：其一，利用自身存在的合理性来破解通过政治力量而赋以它新的合法性。其二，以牺牲合理性为代价来迎合合法性与政治性的吁求。
　　大学作为其他组织而存在的时候，容易产生大学组织自治权的主动与被动的剥离。因此，大学作为其他组织存在而产生的权力实际上是一种依附性的权力。如果从大学组织存在的自主性、合理性以及合法性等多种因素综合的角度来分析，大学作为其他组织而产生的依附性权力并非一无是处，因此，要想彻底地、真正地排除其他因素对大学组织产生的影响是不可能的。大学组织依附性权力存在的合理性主要是通过依附权力服务的目的而体现出来的。如果大学组织依附权力的产生出自于服务大学组织自身发展的目的，那么这种依附性权力的存在就是合理的。如果大学组织依附性权力的产生是服务于其他方面的目的，如政治上、经济上的目的等等，那么这种依附性权力的存在就是不合理的。依附性权力的存在是否合理，直接会对大学组织自身的发展以及大学组织所服务的社会产生非常重要的影响。确保大学组织依附性权力的合理性是避免大学陷入政治化、社会化以及市场化误区的关键。
　　
　　作者单位：北京师范大学教育管理学院
　　责任编辑：曹英