行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善

　　内容摘要：随着我国法治建设和社会主义市场经济的不断发展，行政执法与刑事司法相脱节的问题逐步显现和突出，加强行政执法与刑事司法衔接机制建设已成为整顿和规范市场经济秩序的迫切需要。建立健全科学的行政执法与刑事司法衔接工作机制，充分发挥行政执法与刑事司法两个执法体系的作用，特别是加大检察机关法律监督的力度，已成为行政执法与刑事司法衔接工作机制中亟待解决的问题。
　　关键词：行政执法 刑事司法 衔接机制
　　
　　构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制，是各级人民检察院正在建设中的重要工作机制。在我国，法律执行机关包括行政机关和司法机关。国家行政机关、被授权或受委托的组织根据法律赋予的职权对违反行政管理法律、法规的行为采取的管理和处罚行为称为行政执法。国家司法机关对触犯刑法的严重危害社会的犯罪行为采取的处罚行为称为刑事司法。行政执法属于行政行为，刑事司法属于司法行为，二者虽然分别隶属于不同的执法体系，但在执法实践中，又常常紧密联系在一起，当行政违法行为转化为刑事违法行为，行政执法就过渡到刑事司法。在整顿和规范市场经济秩序工作中，大量涉嫌犯罪的案件是在行政执法中发现的，将这些涉嫌犯罪的案件及时移送司法机关处理，既是行政执法机关的职责，也是司法机关的使命。行政执法与刑事司法衔接机制作为一种制度设计和程序安排，正是连接行政执法与刑事司法的纽带。在不同时期、不同地区，该机制有不同的称谓，如“行政处罚与刑事处罚相衔接”、“行政执法与刑事立案相衔接”、“行政执法与刑事执法相衔接”等等，从这些不同的称谓中折射的是工作重点的不同。现阶段我们构建和完善的行政执法与刑事司法衔接机制，更重点强调是行政执法机关在行政执法过程中将其发现的涉嫌犯罪案件向公安机关或人民检察院移送的问题，目的在于加强行政执法机关和司法机关形成打击犯罪的合力，以及对行政执法机关执法活动进行规范的监督制约。随着我国法治建设和社会主义市场经济的不断发展，行政执法与刑事司法相脱节的问题逐步显现和突出，加强行政执法与刑事司法衔接机制建设已成为整顿和规范市场经济秩序的迫切需要。如何建立健全科学的行政执法与刑事司法衔接工作机制，充分发挥行政执法与刑事司法两个执法体系的作用，特别是加大检察机关法律监督的力度，已成为行政执法与刑事司法衔接工作机制中亟待解决的问题。
　　
　　一、构建行政执法与刑事司法衔接机制的理论依据和意义
　　
　　（一）构建行政执法与刑事司法衔接机制符合国家权力制约的政治理念
　　行政执法与刑事司法相衔接机制的理论基础，可上溯到国家权力制约这一政治理念。［１］从政治学理论看，权力制衡是整个社会权力体系的核心思想，任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现，而是权力限制权力，权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力，是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易滥用的一项权力。由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性特点，又使其成为最不愿接受监督、最难以监督的国家权力。因此，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权，必须有相应的监督机制予以制约，以权力制约权力，从而保证行政权的规范有序运行。
　　
　　（二）构建行政执法与刑事司法衔接机制契合查处和追究犯罪的客观规律
　　犯罪，从某种意义上说是统治者所预先设定的作为共同的认同或评判标准据以认定某种行为是某种犯罪。按照马克思的观点，犯罪就是个人与统治阶级的斗争。刑事诉讼中矛盾的本质是国家和个人的矛盾。国家处主导地位，它制定刑事法律，以此来评价个人的行为是否涉及刑事犯罪；个人作为被管理者，某些行为会被国家认为超越法律的限度而构成犯罪，但个人往往认为其行为基于正当理由。刑事诉讼过程就是在产生矛盾争执的情况下发现真相并解决问题。这就需要综合运用行政权和司法权两种权能，以充分利用行政权的主动、高效性的品质，保证司法权在必要的谦抑中实现公平。如果说行政权的至高目标是效率优先，并依赖人的智慧来保证其正确性的话，那么司法系统则追求公正优先，通过控、辩、审的平台分析研究纠纷的实质并以理性的方式并裁决来保障公正，这就是行政与司法系统的差异所在。行政权是主动的、积极的推行。司法权是被动的、消极的活动。这两种权能在国家生活中作用和运作方式是不一样的，司法权是要解决行政统治过程中所发生的所有纠纷，包括行政管理者与被管理者的关系或矛盾，行政管理者与被管理者矛盾中最尖锐的就是刑事法律中的犯罪。
　　
　　（三）构建行政执法与刑事司法衔接机制是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求
　　改革开放以来，我国通过一系列经济和行政立法，初步构建起中国特色社会主义市场经济的法律体系。随着我国经济建设的飞速发展，经济活动日趋活跃，破坏市场经济秩序的现象如假冒注册商标、生产、销售伪劣产品、非法经营、侵犯知识产权等严重扰乱了市场经济秩序，影响了市场经济健康发展，给社会经济造成了严重损失。造成这一现象的原因之一就是行政执法与刑事司法衔接机制不够完善，行政执法与刑事司法相互脱节以及对行政执法与刑事司法衔接的规定执行不力，一些涉嫌犯罪的案件没有进入刑事诉讼程序，滞留在行政执法环节，该移送的没移送，以罚代刑、降格处理，客观上姑息纵容了扰乱市场经济秩序的犯罪行为。因此，构建行政执法与刑事司法衔接机制，以刑事司法制约监督行政执法是建立法治经济的迫切要求。
　　
　　二、行政执法与刑事司法衔接机制建设与实践
　　
　　行政执法机关与司法机关的职能，在我国宪法和相关的组织法中有明确的界定，实践中，如何协调行政执法机关与司法机关之间的关系，解决行政执法与刑事司法脱节的问题，已经进行了一些积极探索和富有成效的制度建设。
　　目前，实践中运行的行政执法与刑事司法衔接机制的模式是“N＋1＋1＋1＋1”的形式，即N代表行政执法机关（集合体），四个1分别是整顿和规范市场秩序领导小组办公室、人民检察院、公安机关和监察机关。整规办是组织协调一方，行政执法机关、公安机关和检察院三方形成合力打击犯罪，监察机关和检察院分别行使不同范围的监督职能，保证监督有力、打击到位。在衔接机制工作链中，行政机关处于打击经济犯罪活动的前端，直接与经济违法犯罪接触，如果其不将案件信息与公安、人民检察院共享，将严重影响打击犯罪，可以说其是机制的基础。公安机关是管辖一般刑事犯罪的法定机关，有权对经济犯罪行为立案侦查，与人民检察院工作流程衔接紧密。人民检察院处于法律监督地位，对损害国家社会利益的行为依法追究法律责任。监察机关对行政执法机关和公安机关的效能和执法责任实施行政监察。该模式下的行政执法与刑事司法相衔接机制主要包含以下四项基本制度：
　　一是联席会议制度。整规办及其各行政执法机关、人民检察院、公安机关和监察机关定期或不定期召开不同范围、不同层次的工作联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难问题。
　　二是信息共享机制。行政执法机关查处的行政违法案件、移送涉嫌犯罪案件情况，公安机关立案侦查情况，人民检察院刑事立案监督、审查批捕、审查起诉情况，县（市、区）实行月度通报，省、设区市实行季度通报，于每月或每季度结束后的规定时限内相互通报。在保密和安全的前提下，逐步实现各行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院的信息管理系统联网共享。
　　
　　三是介入支持制度。行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请公安机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到刑事追诉的标准；公安机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导行政执法机关调查取证，就证据的固定和保全等问题提供咨询意见；公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时，行政执法机关应当给予必要的配合与支持。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，要通知人民检察院及时介入，防止证据灭失，人民检察院对其中的渎职犯罪有权进行调查。
　　四是情况通报制度。行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院相互通报一个时期破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪活动的规律、特点和趋势，定期或不定期联合开展专题调研活动，研究制定预防和打击经济犯罪的措施，规范市场经济秩序。
　　目前，这一模式下的行政执法与刑事司法衔接机制已显示出其积极的成效，主要表现在，移送和查处扰乱市场经济秩序案件明显增加。据统计，2003年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688件，2004、2005年增至1202件和1034件，分别比2003年增长75%和50%；2006年1月至9月，全国公安机关受理部门移送的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件10356件，占受理此类案件总数的15.4%，比去年同期增长12.9%；2006年1至9月，全国检察机关批捕、起诉的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件分别比去年同期上升10%和10.4%。［２］
　　
　　三、行政执法与刑事司法衔接机制构建中存在的问题
　　
　　从现行法律、法规和相关司法解释来看，行政执法与刑事司法衔接制度的框架已基本建立，但在立法、执法和司法层面上，仍然存在着不少问题。具体表现在：
　　
　　（一）部分行政执法机关对构成犯罪应移送司法机关处理的案件降格处理，以罚代刑
　　当前，破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的比较少，表现出“四多四少”的特点，即实际发生多、查处少；查处的案件中，行政处罚多、移送追究刑事责任少；惩处的犯罪分子中，从犯多、主犯少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多、重刑实刑少。［３］
　　
　　（二）移送司法机关查处的涉嫌经济犯罪案件，有些得不到及时处理
　　一些地方的行政执法机关对案件移送不够及时，贻误办案时机，甚至发生主要犯罪嫌疑人逃逸的严重问题，给侦破工作带来困难。从执法过程分析，在移送、侦查、起诉、审判等环节，不同程度地存在依法该立案的不立案，该批捕的不批捕，该采取强制措施的没有采取强制措施，该起诉的不起诉，该依法追究刑事责任的作撤案处理，以及重罪轻判等现象。
　　
　　（三）行政执法与刑事司法衔接机制的依据缺乏司法属性
　　目前的相关规定在《立法法》上的效力位阶较低，缺乏对行政机关责任的规定，行政机关是否严格执行这些规定全凭自觉，这就使得这些规定的效力大打折扣。高检院参与制定的有关文件，虽然具有司法属性，但只能称为规范性文件，其作用有局限性。因此，要构建行政执法与刑事司法衔接机制，仅有行政规章制度是远远不够的，应当纳入法治体系之内来考虑。
　　
　　（四）原则规定多，实务规定少，操作性不强
　　高检院、全国整规办、公安部《关于加强行政执法机关与公安机关人民检察院工作联系的意见》，原则性很强，缺乏实际执行的刚性。比如人民检察院向行政执法机关查询案件情况，需“经协商同意”。高检院发布的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》属于内部规定，仅仅针对公安机关重申了检察机关立案监督的有关规定，而对行政执法机关有案不移送、以罚代刑的，却没有明确的据以进行监督的法律依据，难以开展有效的监督。即使可以对行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件提出检察意见，但效力无法保证。
　　
　　（五）当前实践难以突破依赖行政配合的局限
　　当前行政执法与刑事司法相衔接的工作重点是在信息通报、协作配合、制约监督等方面，以达到通过协同配合，堵住“以罚代刑”的漏洞为目的，虽然很大程度上改善了行政执法机关与公安机关、人民检察院的配合协作关系，但并没有完全形成合力。行政执法机关之间某些职责划分不清，影响了对案件的移交。最突出的问题是，行政执法机关移送公安机关的案件得不到及时依法处理，当场移送难以落实。虽然侦查机关根据联合认可的文件接受行政执法机关移送涉嫌犯罪的行政违法案件，而往往行政执法机关移送的经济犯罪案件案情比较复杂，待案件进入公安、检察环节后时过境迁，错过查处的条件、时机，无法重新收集证据。此外，案件的双向移交制度还没有建立，也贻误了战机。
　　
　　 （六）行政处罚与刑事处罚标准不一致，证据的收集、保全、转化存在问题
　　行政处罚是对事，只要存在违法事实，即可对行政相对人进行行政处罚。而刑事处罚是对人，除了具备客观条件外，还须具备主观要件，即必须按照犯罪构成的四个要件来认定。刑事诉讼的过程实际就是证明的过程，在当前以审判为中心的诉讼模式下，证据审查是诉讼的核心，如果不解决证据法律地位及证明规则问题，显然不利于行政执法案件进入司法程序。
　　
　　（七）信息渠道不畅，阻碍了监督工作的有效开展
　　有的地方行政执法机关与公安机关、人民检察院的联系还停留在联席会议等一般工作层面，尤其是个别行政执法机关对移送涉嫌犯罪案件不主动、不及时，消极应付、不积极配合甚至抵触，情况通报制度和信息共享平台还没有真正建立起来，导致信息相互封闭，检察机关无法全面掌握行政执法机关和公安机关的办案情况，立案监督也很难保证效果。
　　
　　四、完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议
　　
　　必须依据现实的需求，按照法律的规定，进一步积极、稳妥地推进行政执法与刑事司法衔接机制的完善，以
　　发挥行政执法与刑事司法衔接机制对于打击犯罪和规范行政执法活动的积极作用。
　　
　　（一）加强行政执法与刑事司法衔接机制的立法完善工作
　　建立科学有效的行政执法与刑事司法衔接工作机制，关键在于赋予其司法属性，将其纳入法律体系中去规范和调整，必须首先从源头上完善行政执法与刑事司法衔接机制的立法工作，制定一部专门的有关行政执法与刑事司法衔接机制的法律。由于制定一部完整、统一的法律需要比较漫长的过程，就目前情况下，可以对现行的各种规定进行清理、整顿，对法律条文进行重新整合，将移送程序法定化，比如移送的具体条件是什么，如何移送，以及移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可操作性的规定，以建立系统完备的案件移送制度，完善法律制度，规范移送行为，强化人民检察院对行政机关查处的涉嫌犯罪案件移送工作的监督权，改任意性规范为强制性规范，变柔性监督为刚性监督，增强监督力度，为建立涉嫌犯罪案件的移送制度提供足够的法律和制度保障。
　　
　　（二）加强行政执法机关与司法机关的执法合作，合理配置执法资源，整合办案力量
　　加强行政执法与刑事司法之间全面、及时、有效的执法合作，可以充分发挥两者之间的互补作用。一方面，司法机关的提前介入可以弥补行政执法机关在侦查手段与侦查力度上的局限，强化行政执法的效果，拓宽案源的发现渠道。另一方面，行政执法机关也可以弥补司法机关在取证过程中非专业性和滞后性的局限，优化诉讼资源的配置，提高刑事诉讼的效率。建立规范的信息传送、沟通渠道。通过建立情况信息通报制度、联席会议制度，在行政执法机关、公安机关和人民检察院之间定期交换行政处罚、移送案件、立案侦查和逮捕、起诉、判决等情况，研究执法中遇到的工作困难、法律难题。
　　
　　
　　（三）完善行政执法中发现涉嫌犯罪案件的证据移送制度
　　实践中，行政执法机关将执法中发现的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理，司法机关应当如何对待行政执法机关收集、调取的证据，行政执法机关获取的证据材料是否具有刑事证据的诉讼效力，存在很大的争议。从诉讼原理上看，行政执法机关收集的证据材料，依法移交司法机关或经司法机关调取的，只要经司法机关查证属实，应当作为刑事证据使用。因此，应由全国人大及其常委会或者“两高”对行政执法在刑事诉讼中的法律地位作出符合诉讼规律的解释，明确赋予行政执法机关搜集证据具有刑事诉讼效力，对行政案件证据向刑事证据的自然转换进行规范。
　　
　　（四）不断强化人民检察院对涉嫌犯罪案件移送的监督力度
　　监督是保障行政执法与刑事司法衔接的关键。应该明确检察院监督行政执法机关移送刑事案件的方式，进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。检察院认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知行政执法机关移交的，行政执法机关必须移交；拒不移交的，可以追究有关责任人员的法律责任。同时，对于检察院通知行政执法机关移交的刑事犯罪线索，公安机关应当立案侦查。公安机关不予立案或者立案以后予以拖延，不履行侦查职责的，检察院可以自行侦查。行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的，或对公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检察院进行立案监督等，否则也应承担相应的责任。
　　同时，也要严格界定人民检察院在行政执法监督过程中的权力。人民检察院在行政执法与刑事司法衔接机制中加强对行政执法机关的监督，并不是干涉行政执法机关的具体活动，而是要解决实践中存在的以罚代刑、有罪不究的问题，主要通过对行政执法部门活动的知情权、建议权、刑事诉讼督促启动权和为行政执法机关提供法律咨询服务上来体现人民检察院的法律监督职能；在加大对公安机关对应立案而不立案监督的同时，要加大对不应当立案而立案的监督的力度，以维护公民、法人的合法权益。
　　
　　（五）加快行政执法与刑事司法信息共享平台的建设
　　建立行政执法与刑事司法信息共享平台是完善衔接机制的前提和基础。信息共享平台的功能设计不仅要考虑行政执法与刑事司法工作的实际需要，也要考虑行政监督、法律监督和社会舆论等监督工作的实际需要。信息平台的定位与架构，应以互联网和政务信息网为支撑，以各部门信息网络为依托，共同搭建集行政执法与刑事司法信息于一体，统一规范，兼容性强，数据安全，互联互通，信息资源共享，智能互动的阳光信息共享平台。［４］要在行政执法与刑事司法相衔接工作机制框架下，充分运用现代科技手段，以提升执法管理为核心，以加强市场经济领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点，依托电子政务信息网络，实现执法信息资源共享，有效地整合执法资源和司法资源，为行政执法机关与司法机关之间架起一座信息沟通和工作交流的桥梁。
　　
　　（六）加强培训研讨工作，提高执法人员办案技能
　　着力提高行政执法人员刑事诉讼意识，强化取证意识，提高识别案件性质的能力和收集、固定、保全证据的水平是保证行政执法与刑事司法衔接机制取得实效的重要环节。通过与刑事司法部门的交流和相互学习，可以使行政执法人员熟悉、掌握涉嫌犯罪行政案件的行业知识，增强他们办理此类涉嫌犯罪行政案件的能力。必须进一步加强执法培训和案例评议教育工作，增强执法人员依法行政意识，增强执法办案的实际操作能力，提高执法办案的质量和效能，使执法人员能够正确把握行政执法程序规范的立法精神和基本原则，准确理解和适用具体的行政执法程序规范，依法、科学地处理好每一个案件。同时，也应当加强对检察人员的培训，强化行政执法监督职能意识，提高执法监督水平，否则，监督不力，顾此失彼，难以为继，将导致人民检察院在行政执法与刑事司法
　　衔接工作中的监督流于形式。
　　
　　注释：
　　［１］参见杨奕辉、彭三军：《行政执法与刑事执法衔接工作机制初探》，宝剑网，《司法改革与综合研究》。
　　［２］参见2006年全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会上全国整规办主任姜增伟同志的讲话。
　　［３］参见2006年全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会上最高人民检察院赵虹副检察长的讲话。
　　［４］陆贵成：《建立行政执法与刑事司法信息共享平台的一点思考》，参见《法律图书馆》网站，法律论文资料库。