我国农村代课教师：现实状况及政策建议

庞丽娟　韩小雨

一、“短期内全部清退”代课教师政策的问题与影响

鉴于当前我国广大农村地区代课教师的存在与现实需求，如果贸然、不切实际地“短期内全部清退”代课教师，将可能严重冲击我国农村义务教育的基础，甚至冲垮部分“老、少、边、穷”地区的农村基础教育，进而引发一系列的社会问题。

（一）加剧农村师资紧缺

首先，“清退”后缺乏现实可行的补充计划，将加剧农村师资的紧缺，部分农村中小学和教学点可能因此难以为继。代课教师清退后，贫困、偏远地区繁重、艰苦的教育任务由谁来完成，成为十分关键的问题。对此，教育部发言人仅以“创新农村中小学教师的补充机制，加大城镇教师支援农村教育的力度”等来阐述其补充计划，认为通过优秀毕业生不断补充到农村中小学去，完全能够冲抵代课人员，这实在难以让人信服。以我国目前贫困、农村地区的教师现状和补充状况来看，清退如此数量庞大的代课教师队伍绝不可能在短期内得到有效的补充。所谓创新补充机制更令人质疑：数十万代课教师“清退”后的缺口难道仅靠优秀大学生和志愿者或城镇教师一定年限的支教就能解决？以支教政策落实较好的湖北省为例：2004年湖北省有1300名大学生参与农村支教，而仅蕲春一个县就有4106名民办和代课教师，且不论这些大学生能否分配到或进得去师资最为紧缺的“老、少、边、穷”地区，仅就其数量和任教年限、稳定性而言，远远不能满足当前我国农村义务教育的实际需求，况且国家为此付出的教育成本与代价将远比对现有代课教师进行培训高得多。在当前农村师资紧缺、补充困难、流失严重的现状下，“清退”数十万代课教师而又缺乏长效、可行的补充机制，其结果必然是恶化农村特别是贫困、偏远地区师资紧缺现状，加大农村中小学办学难度，甚至可能导致一部分学校和教学点难以为继。大量调研表明，在甘肃、陕西、贵州、四川等贫困地区，广大的代课教师们守着微薄的收入长期任教，是支撑农村义务教育的“脊梁”，如果没有他们，这些地方的义务教育就将崩塌。在许多贫困、偏远的农村地区，教育普及在相当大程度上依靠这些对乡土、乡亲饱含感情的代课教师，这既是历史，也是现实，我们必须正视并承认这一现实，才是对农村义务教育负责任的态度。

（二）引发农村辍学率反弹

师资的匮乏将可能直接引发辍学率新的反弹，导致大量农村儿童失学。如前所述，代课教师实质上已成为支撑我国农村义务教育的重要力量，特别是在那些最偏远、贫困的地区，代课教师更是义务教育师资的主要来源。在缺乏可行性补充计划的情况下，数十万代课教师的“全部清退”将可能给贫困、偏远的农村山区的义务教育带来毁灭性的打击，大量农村儿童将可能由于师资的匮乏而被迫辍学，失去最后接受教育和脱盲的机会。我们如果仅按每位代课教师教20名学生计算，以教育部目前公布的数字，50万代课教师至少承担了1000万农村孩子的教育任务，这些代课教师的去留直接关系到这1000万农村儿童能否有继续接受基础教育的机会，关系到他们及其家庭能否摆脱“文盲——贫困——新文盲——更为贫困”恶性循环的命运。如果在目前这种缺乏可行性师资补充计划的情况下，贸然“清退”代课教师，此举所带来的巨大师资缺口将可能引发辍学率反弹和农村学生大规模失学，其后果不堪设想。我们绝不能小觑或草率处理数以千万计农村儿童可能面临的失学问题，因为这将动摇我国社会、经济各方面稳定、健康、可持续发展的根基。目前，面对教育部“全面清退”代课教师的政策消息，不少地方尤其是贫困地区的教育行政管理者纷纷表示反对与质疑，并就本地区义务教育现状提出代课教师清退必然带来大量儿童失学的严重后果：河南新安县教育局局长韩经权认为，代课教师的问题如果处理不好，其后果将是灾难性的，如果有行政命令要全部清退代课教师，我愿阳奉阴违受批评，也不能看着农民的孩子失学——那太不凭良心了。根据他的估算，就新安县而言，如全部清退代课教师，将直接导致1.5万名儿童上学困难，甚至连小学都无法读完；贵州省铜仁地区4000多名代课教师主要分布在边远偏僻的农村小学或者教学点进行复式教学，甚至一人一校，一旦他们离开，教学点就将垮掉，学生就会失学。该地区教育局副局长郭启光估算，如硬性清退代课教师，铜仁地区至少有2万名小学生面临失学。

（三）对代课教师安置不公

缺乏对代课教师及其历史贡献的承认和妥善的安置措施，将可能引发一系列社会问题，有违社会公平、和谐的原则。代课教师大多拿着微薄的工资长期任教于中西部、贫困偏远的农村学校，在艰难困苦的工作和生活条件下坚持教书育人。在处理代课教师的问题上，如果不肯定代课教师为补充我国农村师资和普及义务教育所作出的历史贡献，只字不提或一笔带过，只讲“清退”而欠缺考虑“妥善安置”和“合理补偿”，将有违事实与情理。当前教育部对拟“清退”的数十万代课教师只简单提及“学历合格、素质较高、取得教师资格的代课人员，可以根据需要，参加当地统一组织的新聘教师公开招聘”一项举措，尚缺乏合理、系统的处理方案与措施，恐难以妥善解决被“清退”代课教师的安置问题。一纸公文即“全部清退”了那些数十年如一日坚守在大山深处、坚守在许多人不愿去的穷山僻壤的代课老师，数十万代课教师及其背后所涉及的数百万农村家庭将顿时陷入失业和无以维生的痛苦。如此草率地处理数十万代课教师将引发一系列严重的社会问题。据各地报道和调研表明，近年来的代课教师清退工作实际上已经陆续引发了许多代课教师的群体上访，广西、福建、湖北、四川等许多地区均有发生。被清退代课教师上访问题还被广西自治区政府列为2004年11月南宁市举办首届中国东盟博览会时“广西九项不稳定因素”之一，一些地方甚至已出现代课教师集体诉讼，将学校或者教育部门告上法庭的事件。广西南宁市法院组织的代课教师法律纠纷问题专项研究小组的调研结果表明：代课教师权益纠纷案件正日益增加，其法律关系复杂，处理难度大，且随着代课教师清退工作的力度加大，潜在的诉讼案件数量不容低估，如不能处理好清退补偿问题，将有更多的代课教师为了维护自己的权益而走上法庭。故如果目前“全部清退”的政策贯彻实施，将极有可能引发更大规模的代课教师新一轮“上访潮”和“诉讼潮”。人民政协报记者的最新调查表明，一些地方的代课教师听说这一消息后称“国家这样的做法没有感情”，并已开始组织代课教师联盟，到处上访。农村代课教师群体实际上是我国“三农”问题中的一个重要组成部分，是一个应该得到高度关注的弱势群体，简单、粗暴的“全面清退”有违社会公平与社会和谐，将成为新的影响社会稳定的隐患。

二、妥善处理农村代课教师问题的政策建议

在我国农村义务教育发展的现实情况下，代课教师实际上已成为农村尤其是“老、少、边、穷”地区义务教育的重要支撑力量，因此，对其放任自流或不分良莠、一刀切都是不负责任的做法，当前必须慎行、缓行“全部清退代课教师”政策。不切实际的行政指令解决不了农村义务教育教师队伍的根本问题。中央各有关部门尤其是教育主管部门必须正视代课教师还将在我国一定时期内存在的客观事实，承认其对我国农村义务教育事业发展作出的历史贡献，尽快研究制定合情合理的相关政策，将代课教师纳入师资管理范围，对不同情况和条件的代课教师制定妥善的安置办法，积极、稳妥地解决我国农村代课教师问题。

（一）承认代课教师的身份、地位及其历史贡献

代课教师作为我国一种特殊的师资过渡形态，在农村特别是条件艰苦的贫困、边远地区为我国义务教育事业做出了巨大的贡献与成绩，缓解了贫困地区师资力量短缺的困难，支撑起贫困、边远地区义务教育的“半壁江山”。如果没有这些数量庞大、兢兢业业的代课教师长期的辛劳与付出，我国义务教育的普及与发展、“两基”攻坚任务将很难顺利推进，他们的巨大贡献必须得到全社会的承认与尊重，即使在今天的现实条件下，我们仍然需要这些代课教师继续在其岗位上作出贡献。因此，立足于我国义务教育尤其是农村义务教育事业发展的实际，我们必须承认代课教师在较长时间内还应存在并将继续发挥作用的现实，杜绝不切实际的“一刀切”的清退行为，中央和地方各级教育行政部门都应该也必须承认代课教师作为“教师”的身份，将他们列入我国师资体系，并将之作为一个教师群体给予其应有的待遇和地位。

（二）提高代课教师待遇

尽快出台管理办法，提出将代课教师纳入师资管理范围，逐步提高其待遇水平。基于我国当前农村中小学教师紧缺、编制少、地方经济落后、财政紧张等现状，短期内不可能及时、有效地补充“清退”数十万代课教师的师资缺口，因此，广大农村地区，特别是“老、少、边、穷”地区仍需要大量代课教师作为公办教师的重要补充。中央和地方各级教育行政部门应尽快改变当前对代课教师管理的“真空”状态，研究、出台相应的政策与管理办法，特别是要制定代课教师聘用标准、考核办法、辞退制度等；努力提高代课教师的待遇水平，使其与当地公办教师同工同酬，至少应达到当地最低工资标准；努力改善代课教师的生存状况，逐步将一些长期代课（如教龄在20年以上）教师的医疗、养老保险等纳入社会统筹；明确规定各地、各校聘用代课教师必须签订劳动合同，明确聘期、权利和待遇等。

（三）提高代课教师水平

加大对代课教师在职培训的投入，提高其教育教学水平与专业素质。代课教师在岗期间应享有与公办教师相同的教育培训机会，各省、市、县教育行政部门必须加大相应的财政投入，将代课教师的在职培训纳入当地的教师培训计划，将代课教师的培训经费列入政府财政经费预算，切实、大力加强对代课教师的培训。通过观摩、专家讲座、研讨及城乡教师交流、帮扶等多种培训方式，提高现有代课教师的教育素质和教学水平，充分挖掘和培养其中有用人才，使更多的代课教师能够基于其丰富的教育教学实践经验不断提高，获取新的教育理念和方法，并最终胜任新形势下的教育教学任务，力求使更多的代课教师通过培训有效提升其教育能力和专业素质，达到纳入公办教师队伍的合格标准。

（四）适当转正代课教师

增加农村教师编制，将合格的代课教师转正为公办教师。针对当前代课教师队伍中不乏合格甚至优秀人才的现状，建议中央政府与教育、人事、财政等部门研究增加农村教师编制，杜绝“有需无编”和“有编不补”等情况；根据农村地区特别是贫困、偏远地区的地理环境、生源状况和实际需要设置农村教师岗位，每年安排一些编制，将在多年教育教学中兢兢业业、已取得大专学历和教师资格证的优秀代课教师转为公办教师；在招聘新教师时，也应在同等条件下优先考虑聘用合格的现有代课教师，使这部分合格甚至优秀的代课教师能够得到公办教师的正式身份，充分发挥他们对农村义务教育事业发展的作用。

（五）妥善安置代课教师

善待教龄较长的代课教师并为其做好养老保障工作，辞退部分经过培训仍不能胜任的代课教师，都必须采取妥善的安置和补偿措施。首先，应善待部分年龄偏大、教龄较长，甚至已到退休年龄的代课教师，他们在当地农村教育最需要的时候付出了长期、艰辛的劳动，不少人几十年如一日地坚守在最艰苦的教学岗位上。各级政府与相关部门应本着人道主义的精神善待他们，尽可能为教龄15年以上，经过培训仍难胜任的代课老师安排在教育系统内转岗；为教龄20年以上的代课教师补办规范的医疗、养老、失业保险，并根据其长期低工资的事实，至少按当地实行最低工资标准的年份开始予以补偿；为教龄20年以上且已到退休年龄的代课教师安排退休，给予必要的退休金，以保障其退休后的正常生活，或根据其教育水平和当地师资需求安排返聘，并按照其实际工作情况给予应有的聘用工资。此外，在保证有效师资补充的前提下，对部分经过培训仍难胜任的代课教师采取必要的辞退措施，但必须妥善安置和采取必要的补偿措施，各级政府和教育行政管理部门应尽快研究、出台清退代课教师的合理补偿标准，如借鉴企业买断工龄的做法，根据其代课年限给予适当经济补偿和辞退金，并制定实施办法，保障切实落实。同时，各地政府应积极帮助他们寻找出路，为其提供再就业培训和指导。

（宋时春摘自《教育发展研究》，2007年第2期。中央教育科学研究所供稿）