注目我国邮政储蓄改革

刘仁伍

2006年12月以后，我国金融业面临最大的外部环境巨变莫过于WTO过渡保护期的结束，为了适应这一历史性变化，金融监管当局以及金融业正在做最后的冲刺。曾经依靠政府提供补贴和隐形担保与背书从而风光无限的国有商业银行，面对“狼来了”的局面正在紧密锣鼓地上市，这种政府与国有金融机构之向的“断奶”之举正在向政策性金融机构蔓延。尤其是已经存在8年之久激烈争论的邮政储蓄也在顺应不可逆转的潮流，扬起了改革的大旗。

两大责难

1986年，我国邮政系统恢复代办储蓄业务，其初衷是为了充分利用大规模的邮政网络筹措资金。经过二十余年的开拓进取，邮政储蓄的实力不断壮大。目前，中国邮政储蓄系统拥有3.6万家分支机构和储蓄网点以及2.5亿储户，网点数远超过四大国有商业银行的网点数。遍布城乡的分支机构和营业网点，以及即时、快捷的邮政汇兑系统和邮政储蓄卡，使得邮政储蓄的“吸储”能力不断跃升，存款市场份额连年攀高，截至2005年6月末，邮政储蓄的存款余额高达l2285亿元人民币，占全国储蓄总额的9.25%。邮政储蓄的骄人业绩令人刮目相看，但是并没有赢得业界信服的赞许，反而受到人们广泛的质疑，批评与责难之声更是随着邮政储蓄业绩的辉煌与我国金融改革的整体推进不绝于耳。

影响了金融业市场化改革进程。邮政储蓄的发展对我国金融市场的贡献不能完全抹杀。它的进入打破了四大国有商业银行垄断存款市场的局面，促进了我国存款市场的竞争，从而有利于存款市场服务质量的提高，即使是在21世纪的今天，这种正面积极作用依然不能否认。但是，为人所诟病的是在邮政储蓄的资金运用上。直到目前，邮政储蓄资金的运用基本上还停留在转存央行的非市场化方式上，靠官定的高利差获得巨额的无风险收益。1996～2002年期间,金融机构在央行的准备金存款利率从8.82%降到1.89%，而邮政储蓄转存款利率只从10.53%降至4.347%，比金融机构准备金利率高2.457个百分点，比居民储蓄1年期存款高2.367个百分点。2003年7月,邮政储蓄划分老、新账户，分别实行利率4.131%和1.89%。2004年8月1日央行进一步调整邮政储蓄转存款利率，此前的转存款继续执行此前的4.131%利率，新增存款则自主运用，并要求原有存款分5年逐步转出。

从上面邮政储蓄转存款利率变动轨迹中不难看出，邮政储蓄在我国金融市场上获得了政府的双重担保。首先，邮政储蓄直接主管部门是隶属于政府系列的国家邮政局，国家为其提供了第一层面的信誉担保；其次，以大幅度超过市场竞争机制下的利差把资金转存于中央银行，邮政储蓄的资金运用既不存在违约的信用风险，也不存在价格波动的市场风险。在人力资本、知识资本以及风险管理能力既不如国有商业银行，更比不上股份制商业银行的情况下，邮政储蓄却在存款市场上靠政府的双重背书高枕无忧，金融资源不断向邮政储蓄集中，形成了金融市场上特有的逆向激励现象，严重损害了金融市场化改革的核心逻辑—公平竞争的市场秩序。

有理由相信，如果邮政储蓄体制不改革，在四大国有商业银行继续深化市场化改革的同时，存款市场份额将继续向邮政储蓄集中。更为严重的是，邮政储蓄资金运用方式束缚了正在积极推进的利率市场化改革。最近几年，央行根据国家金融业改革的总体部署，按部就班地推行资金价格形成机制的改革，尤其是在2005年实行有弹性的汇率生成机制后，忽然发现我国利率市场化程度还不能充分适应金融市场的需要，远期交易、货币互换与利率掉期等金融创新与衍生品的推出不约而同地遇到定价困境。如果利率形成机制不能充分反映市场的供求，就会导致整个金融创新产品定价的扭曲。显然，邮政储蓄的官定高利差不合利率市场化改革的节拍，甚至带来难以估量的负面影响，导致金融资源的严重误配。因此，随着利率市场化的积极推进，邮政储蓄改革更具有紧迫性。

不利于“三农”问题的解决以及新农村的建设。尽管社会各界为解决“三农”问题和繁荣农村经济踊跃建言献策，但最终都离不开强有力的资金支持。从上个世纪90年代中后期掀起的银行体制改革以来，农村信用社逐渐成为服务于农村经济发展的正规金融主力军。然而，“只存不贷”的邮政储蓄却源源不断地从农村抽吸资金转存于央行，直接减少了农村信用社的资金来源，降低了农村信用社的放贷能力，从而在资金上形成农村地区的紧缩效应。与邮政储蓄转存款高利差优势、机构优势、网点优势以及汇兑优势相比，处于竞争劣势的农村信用社只能依靠央行发放的支农再贷款用以弥补资金缺口。于是，形成这样一个“怪圈”：邮政储蓄以高利率资金转存于央行，央行又把支付了高成本的转存款资金以低成本再贷款给农村信用社，央行在承担“双重”补贴的情况下，资金源源不断地流出农村，却只有一部分以非正常机制流回农村。据统计，全国7.6万个邮政营业网点中有5.8万个分布在农村地区，3.6万个邮政储蓄网点中的2万个分布在农村地区，4.5万个邮政汇兑网点中的3.2万个分布在农村地区；邮政绿卡7000万张，自动柜员机（ATM）5000多台，全国所有省、自治区、直辖市（港、澳、台除外）联入邮政储蓄“绿卡”网的县、市已达2400多个。截至2003年10月底，邮政储蓄通过发达的网点和汇兑体系抽吸资金高达5426.25亿元，占邮政储蓄总余额的62.2%，而同时期的全国农业贷款余额只有8752亿元人民币，邮政储蓄从农村地区抽吸的资金占农业贷款余额的62%。“邮政储蓄新政”以后，虽然邮政储蓄通过与农村信用社办理大额协议存款的方式流回农村地区一部分资金，但与“抽吸”相比微不足道。近年来城乡差别扩大以及农民收入增长缓慢，农村信用社在支农中包袱沉重，力不从心，邮政储蓄更成了众矢之的，要求改革的呼声一浪高过一浪。

邮政储蓄改革的最优路径

除了个别部门因利益考虑以外，社会各界在认清邮政储蓄存在种种弊端的内部环境以及世界各国纷纷改革邮政储蓄的潮流下，基本上在要求改革我国邮政储蓄上形成共识。但是，在如何改革和怎样改革以及邮政储蓄改革的最优路径上，社会上存在不同的看法，有的认为应该组建为“邮政储蓄银行”，有的认为应该发展为“批发银行”，也有的认为应该是“金融控股公司”，等等。笔者认为，不论哪种观点或主张，首先要明确的是邮政储蓄改革的终极与预期目标是什么。按照商业化目标改革还是应该兼顾“三农”的定位，对邮政储蓄改革可能是大相径庭的模式与路径选择。

股权治理结构改革应是重点。以商业化原则改革邮政储蓄，重点关注的应该是邮政储蓄的股权治理结构。股权治理结构是商业化原则和银行运作的基础，直接决定其对市场变量与市场信号的反映与接收程度，银行的纵横向组织框架、内部业务部门的设置、内控机制以及对外部约束的敏感性无不与其股权治理结构有关。一旦储蓄银行的股权治理结构科学合理化，至于储蓄银行是走“批发银行”的道路，还是“零售银行”的道路，是采取上市银行还是非上市银行模式，在哪些地区强化业务或是收缩业务等等诸如此类的微观经营行为取向，邮政储蓄银行完全会分析自己的优劣条件以及市场条件的变化与趋势进行权衡，依据比较优势结合自己的发展目标进行确定和调整。因此，邮政储蓄改革的着力点不可纠缠于细枝末节，而是为邮政储蓄成为市场信号的敏感者确立一个相对科学合理的治理结构，这样才有把握达到改革预期目标。从各国邮政储蓄改革的经验来看，不论是德国还是法国，或者是日本与荷兰等，基本上也是从制度层面的治理结构和股权改造入手，并赋予与其他金融机构同等的市场条件。如果只是注重放开诸如小额信贷等业务限制，忽视公司治理建设，有可能积累国有商业银行曾经有过的弊端，结果付出更高的校正成本和代价。因此，抓住邮政储蓄资产目前基本上是优质的大好时机构建良好的公司治理机制实属上上之策。

资金回流农村不可过于乐观。社会各界对邮政储蓄改革还有一个期待，就是可以资金回流农村，为新农村建设添砖加瓦。这种看法的基本逻辑是一旦切断转存央行的高利差收入来源，并同时改变邮政储蓄“只存不贷”约束以及放开资金运用范围，拥有广大农村地区分支机构的邮政储蓄就能把资金运用于“三农”。显然，这种期望过于乐观。如果寄希望于采取邮政控股的、一级法人的全国性储蓄银行模式，就能够改善农村地区的贷款情况是不切实际的。首先，现有邮政储蓄系统的人员素质相对低下，尤其是对信贷风险的识别能力、识别技术和防范技术存在不足，克服这种缺陷的最务实选择是在相对高的层级中设立专门的资金运用机构，并招聘最优秀的风险管理人才，把各个分支机构抽吸上来的资金最大限度地集中起来运用。这种模式既简单又能集中控制风险，有点类似于保险公司的资产管理公司：所有的保险公司省、市以及基层的分支机构只是保单销售部门，核定一定营运资金后的销售收入全部集中到总部的资金运用部门。其次，邮政储蓄改组成正规的商业化金融机构以后，一旦条件成熟，邮政储蓄就会向20世纪90年代中后期以来的四大国有商业银行一样，注重机构的效率与规模，严格按照效率原则来设置、布局和整合网点。除非农村经济条件得到根本性改善，邮政储蓄同样会按照市场化原则裁撤农村地区尤其是欠发达地区的邮政储蓄网点，造成农村地区的金融供给不足和金融服务的滞后。

分拆改革不失为一种好的选择。组织结构上希望所有储蓄网点和分支机构按照层级原则逐级形成为一级法人治理的全国性邮政储蓄银行，而在业务经营上则希望从事发放小额信贷等诸如社区银行的业务，显然是一种进退维谷的矛盾选择，二者很难找到一个恰到好处的平衡点。因此，在现有的邮政储蓄系统基础上进行分拆改革也许是一种可供选择的方案：把所有县域地区及以下的邮政储蓄营业网点整合改组为服务于“三农”的农村社区银行，充分发挥目前邮政储蓄优质资产的优势条件，大胆地引进合格的民营资本参股或控股；把地市或中心城市以上的邮政储蓄分支机构按照层级原则组成“一级法人”或“二级法人”制的全国性邮政储蓄银行，引进战略投资者，一定条件下鼓励合格的民营资本参股经营。