为什么“中央政令有时出不了中南海”

谭雄伟

不久前卸任的教育部副部长张保庆接受记者采访时，深有感慨地说，“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的吗”。(《中国青年报》11月14日)

“中南海制定的东西出不了中南海”，形象地说明了政令不通的现象。近年来，这类事件时有发生。比如，在宏观调控过程中，无论中央政府如何“三令五申”，总有一些地方或者顶着不落实或者敷衍应付。再如，在国务院制定了关于加强煤矿安全工作的两个文件不久，山西省吕梁市又发生已责令停产整顿的煤矿，违法生产导致特大事故。国家安全生产监督管理总局局长李毅中痛心地说，“这说明有令不行、有禁不止的状况，已到了不能容忍的地步”(新华社9月9日)。民间的一句顺口溜对这类现象作了生动、形象的诠释——“中央政策大晴天，下到地区起点云，传到县里变成雨，落到镇里淹死人”。

为何中央的决定难以得到有效执行?有人认为是由于下级对政策命令本身理解不够，产生执行困难；有人说是因为政府层级过多，中央政府的命令和决策到达地方基层时已经失去了应有的效力；也有人认为，原因在于地方政府与中央的利益不一致，地方有实现独立利益最大化的冲动。应该承认，这些原因都存在，但是最根本的原因在于我国的法治建设落后。

从法律角度讲，中央政策或者决定不仅是中央政策和决定，更是具有法律效力的行为。因此，中央权威的最大特征，就在于它是一个国家中最高的法律权威。所以，不管是8个省区市执行国家助学贷款政策不力，还是国务院关于加强煤矿安全工作两个“国字号”禁令有令不行、有禁不止，都折射了当今法治权威面临的危机。拒不执行中央政府决定命令，不仅是挑战中央权威的表现，更是拒不执行法律、无视法治权威的行为。虽然我们制定了大量的法律法规，但是这些法律法规尚未形成自动运行的机制。下级机关和部门无视法治权威规避法律，拒不执行法律和上级政策决定的现象仍然普遍存在。一些地方主政者思想里，仍然是“一朝权在手，便把令来行”，仍然是“权大于法”的那一套。

在法治国家，无论是国家的法律法规，还是上级政府的决定命令，其本质都反映了法治的精神和力量。如果容忍上级政府的各种命令和政策决定在执行过程中被扭曲，被消解，那么，受到挑战的就不仅是中央的权威，更是法治的权威。因此，仅仅以“三令五申”的表达方式来宣传中央政府的政策主张是不够的，仅仅针对个案实施强有力的“定点惩治”也非首选之策。要杜绝“中南海制定的东西出不了中南海”的现象，最根本的是加强法治建设，树立中央权威首先要树立法治的权威，以法治维护中央权威是最佳路径。