校长要具备依法治校的素质

褚宏启

目前，我国许多中小学校长法律意识淡薄，法律知识匮乏，对依法治校有不少误解，尚不具备依法治校的基本素质。我认为，要做到依法治校，对校长有如下基本要求。

正确理解依法治校

有些校长认为依法治校就是建立健全学校的各项规章制度，然后坚决地、严格地执行这些规章制度，任何人包括校长在内都不能违反，这样似乎就达到了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设的基本要求，从而使学校工作走上法制化、规范化的轨道。这种认识是错误的，至少是片面的，因为依法治校的首要要求就是合法性，如果学校制定的规章制度中有不合乎法律要求的条款，那么，对规章制度执行得越坚决，违法现象就越严重。

有这样一个案例：某校初中学生马超，学习成绩不佳，守纪情况亦差。一天，他在教学楼内玩球，故意将一个价值300元的吊灯打坏。学校在查明事实经过后，依据学校有关“损坏公物要赔偿和罚款”的规章制度，对马超做出三点处理决定：给予警告处分，照价赔偿吊灯，罚款300元。对此，学校、教师、学生和学生家长都没有感到不妥。该校校长还在全校师生大会上以此事为例，大谈依法治校、从严治校的重要性。

实际上，学校对马超的处理并不都是合法的。给予警告处分和要求照价赔偿吊灯是合法的，而对学生罚款则是一种典型的违法行为。因为行政制裁包括行政处分和行政处罚两个方面，学校有对学生予以处分（纪律处分）的权力，但却没有对学生进行行政处罚的权力。罚款是行政处罚的一种，只有国家特定的行政机关才有行政处罚权，学校对学生予以罚款没有任何法律依据。1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”而且还规定，在实施行政处罚时没有法定的行政处罚依据的，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。在该案例中，学校对学生予以罚款的依据、以“法”治校的依据是学校所制定的规章制度，而这些规章制度中有些内容本身就是违法的。学校管理者反把“违法治校”当成是“依法治校”，谬误甚大。

校纪即学校的规章制度，是不是法律呢？不是。校纪一般只对本校的教职工和学生有约束力，对其他学校就无此约束力，其适用范围非常狭小；而法律法规的适用范围则大得多，如《中华人民共和国教师法》中对教师权利和义务的规定，其适用范围大及全国。法律是由国家制定或认可的，而校纪只是学校根据自身情况而制定的，二者的制定机构是不同的。因此，依法治校的法律依据是由国家制定的教育法律、法规和规章以及其他与教育有关的法律法规。学校自身制定的规章制度必须以此为依据，不能与之相违，否则便不合法。

学会运用法律手段

管理和保护学校

校长不知法至少会导致两个不良结果：一是因不知法而违法管理学校；二是因不知法而不能及时有效地保护学校的合法权益。

法律规范规定人们必须做什么、禁止做什么、可以做什么，从而成为评价人们行为合法不合法的标准。法律规范既是指引人们行为并预测未来行为及其后果的尺度，也是警戒和制裁违法行为的根据。

按照法律所确定的行为规则的性质，可将法律规范分为三种类型：

义务性规范。它要求人们必须做一定的行为，否则即为违法。这种规范在文字表达上通常采用“必须”“应当”“应该”“义务”等字样。《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》规定“实施义务教育的学校必须按照国务院教育主管部门发布的指导性教学计划、教学大纲和省级教育主管部门制订的教学计划，进 行教学活动”，这一规定就属于义务性规范。

禁止性规范。它规定人们不得做某种或某些行为，如果行为人做了某种法律所禁止的行为，即为违法。这种规范在文字表达上通常采用“禁止”“不准”“不得”等字样。《中华人民共和国义务教育法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、克扣、挪用义务教育经费，不得扰乱教学秩序，不得侵占、破坏学校的场地、房屋和设备。禁止侮辱、殴打教师，禁止体罚学生……”就属于禁止性规范。

授权性规范。这种规范规定人们有权做出或不做出某种行为，而不是规定人们必须做出某种行为或不得做出某种行为，实质上规定的是行为人可以做出某种行为的权利。行为人是否行使这种权利，由行为人自己裁量决定。这种规范在文字表述上通常采用“可以”“有权”等形式。《〈中华人民共和国义务教育法〉实施细则》规定，“实施义务教育的学校可以收取杂费”，就属于授权性规范。

校长在管理学校的过程中，应将法律作为有效的管理工具，依法而行，充分尊重教师和学生的法定权利，积极督促管理人员和师生履行其法定义务，以真正做到依法治校。

法律不仅是校长管理学校的工具，同时还是校长保护学校合法权益的有效工具。对学校合法权益的侵害主要来自学校外部。请看这个案例：

一所农村中学因经济条件差，未修围墙。学校周围的一家住户有台拖拉机，这户人家不仅常把拖拉机停放在操场上，更严重的是，还将拖拉机用的柴油桶放在操场上，对操场造成了严重污染，影响了该校的体育课教学和课外活动的正常进行。校长与这户人家交涉，没有任何结果。校长一直等待有关方面尤其是法院出面解决这一问题，但很长时间都没能解决。校长颇感愤慨，急问：我们的执法机关都干什么去了？

其实，该校长的愤慨是没有多少道理的，他对此事表现不够主动，有等、靠的思想，不能主动地利用法律这一工具及时、有效地维护学校的合法权益。实际上，学校与这户人家的纠纷属于民事纠纷，纠纷的解决方式非常简单，学校以原告身份直接向人民法院提起诉讼即可。人民法院审理民事案件有一个基本原则，那就是“不告不理”。在学校没有提起诉讼的条件下，该校校长不能苛求法院主动出来解决油桶问题。

可见，法律所起的作用是双重的，它不仅调整学校内部的关系，而且还调整学校与社会的关系。因此，依法治校有两个最基本的作用，一个表现在“治”上，即管理上，使学校管理自制化、规范化，使管理工作更有 秩序、更有效率，使法律成为一种有效的管理手段；一个表现在“护”上，即保护学校、教师和学生的合法权益，使学校、教师和学生的合法权益不受来自学校外部的侵害，或者当合法权益受到侵害时能及时通过法定程序得以补救。加强教育法制建设对学校工作的意义就在于此，法律对学校工作的作用也在于此。