农村税改后出现的主要问题

刘长荣

为了减轻农民的负担，提高农民的生产积极性、保护农村生产力，我国进行了农村税费改革。农村税费改革理顺了国家、集体、农民三者之间的分配关系，增强了广大农民对党和政府的信任与拥护，对于保护和发展农村生产力具有十分重要的意义。通过农村税费改革，农民负担普遍大幅减轻，受到了广大农民的热烈拥护和支持，被誉为称民心顺民意的“德政之举”。但是，笔者在乡镇的工作实践中发现这些改革措施在解决旧的矛盾的同时又产生了新问题，如：农民负担转嫁为农村负担、农业税赋出现新的不均、乡村两级组织收入下降幅度大、减负与偿还债务存在矛盾、乡村两级运转困难等等。本文着重对税费改革后农村基层组织运转进行实证分析，深入剖析其原因，以引起各方面的关注和思考。

一、农村税费改革后出现的问题与矛盾

1．农民负担仍然较重

江苏省税费改革后农民人均负担77．4元，加上以资代劳，人均负担92元，虽有大幅度下降，但同农业收入相比，负担仍然很重。据对典型农户调查，2002年，亩均粮食作物年收益430元左右，扣除人工费用净收入约130元左右，江苏人均不足一亩地，税费负担约占农业收入21％，净收入的76．9％。农业税以田计税，纯农户负担更重。

与城镇居民比较，税负差距更大。以江苏省农村税费改革为例，2002年的农业税税率不超过7％，农业税附加不超过20％，综合负担率大体为8．4％。从消费者角度比较，城镇居民工薪阶层需缴纳个人所得税。从经营者角度比较，城镇居民从事工商业要缴纳流转税和所得税，考虑到增值税和营业税的起征点规定和间接税的性质(即税赋能够转嫁)，流转税忽略不计。个体工商户个人所得税在所得不超过5000元时，税率为5％，其中经营者的工资性收入扣税前扣除(年扣除9600元)，若考虑工资性收入因素，其负担率为1．71％(250元／(5000元+9600元))。结论是：城镇居民年收入在9600元以下不纳税，城镇居民工薪阶层年收入在15600元以下，个体工商户年收入在12600元以下，其税收负担率不超过2％。城镇居民无收入或低收入不纳税，而农民不管收入多少，不管男女老少一律纳税。城乡居民名义税收负担相差4倍以上。实际上农民负担的8．4％，是以农业总收入作为计税依据，总收入中包含成本费用，若扣除成本费用，以纯收入作为计税依据，则农民负担率更高。

2．巧妇难为无米之炊，乡村两级组织运转存在困难

税改前，农村的税与费，是中国许多基层乡镇政权的主要财政收入来源之一。乡统筹、村提留是基层政权运转经费的大头，许多地方乡统筹、村提留数目为农业税、农特税及其附加之和的1—2倍；而税改之后，按政策规定，农民除向国家缴纳农业税和农特税、“两税”附加、村内公益事业“一事一议”筹资、筹劳外，不再缴纳任何行政事业性收费，且税改后农业税、农特税及两税附加之总和，不得超过1997年农业税、农特税、乡统筹、村提留4项指标的总和并确保有一定幅度的下降。这样，税改之后县、乡、村三级收支缺口陡然加大，乡镇政权和农村基层组织的运转出现困难。

江苏省在税改之后，县、乡、村三级收支缺口达40亿以上，在扣除中央核定的财政转移支付、各级积极采取各种增收减支措施、合并村组、裁减临时人员之后，县、乡、村三级仍有较大的收支缺口，尤其是乡、村两级保工资、保运转、保稳定压力很大。按照税费改革的要求，取消乡统筹后，原由乡统筹费中开支的乡镇九年制义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等费用，改由乡镇政府通过财政预算安排，修建乡村公路的资金不再向农民收取。税费改革后，村委办公经费、村干部报酬和五保户供养资金支出与农业税附加、特产税附加相比，资金缺口较大。村干部报酬、办公经费、五保户供养的硬缺口以及村级债务问题，将会对村级组织的正常运转产生不利影响。乡镇财力的大幅减少，对本已超负荷运转的乡镇财政来说，无异于雪上加霜，对乡镇基层政权的运转、社会各项事业和乡镇经济的发展，都将产生严重的冲击和影响。

3．乡村债务化解困难

当前，各地乡、村不良债务负担十分沉重。如仪征市村不良债务负担难以化解，村级债务数额较大，包袱沉重，已上升为当前农村工作中的一个突出矛盾。截至2001年底，全市村组负债总额为11994万元，其中负债万元以上的村有80个，占到了总数的42％。据四川省农业厅提供的数据表明，到2001年底，全省乡镇共有此类债务238．8亿元，平均每个乡镇470．5万元。村级共有62．7亿元，平均每个村12．2万元。农村合作基金会清盘后，这些债务都留在了政府。欠债加利息是刚性的，而彻底解除这些包袱的路子和办法尚不十分明朗。于是，解决问题的逻辑延伸就必然还是离不了农民。这些不良债务形成原因十分复杂，有的属于“普九”欠账，有的属乡、村基础设施建设欠账，有的属乡镇无钱发放工资而向金融机构和个人借贷形成的债务，还有一部分属公益事业欠账。由于举债原因、数目等难以明晰，债务管理混乱，目前，不仅这些不良债务的核实并取得群众认可的难度很大，而且乡、村根本无力去偿还债务。税改之后，乡镇征收的农业税款将直接上缴到市县财政，乡、村两级对如何处理历史债务忧心忡忡，顾虑重重，于是一些乡、村在征税之后，没有及时上缴入库，而是千方百计截留农业税收用于解决遗留债务；同时，因为税改开始之后债权人经常到乡、村讨要借款，使乡村组织形象受损，影响了基层政权的正常运转，也损害了党群干群关系。久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇财政发展的障碍，而且将成为不稳定的“导火索”。各地在税费改革过程中对这一尖锐矛盾采取的是暂时回避的办法，事实是不仅旧债无法锁定，更无法化解，而且新债还在不断增加。江苏省2002年村级债务又出现了30多亿元的新债。乡村债务成为无法排除的“定时炸弹”，成为社会不稳定的重要隐患。

4．税费收缴仍然是第一难事

从理论上说，农民负担减轻之后，也会乐于上交国家的税款，从而也会降低税费征缴的成本。不少县、乡、村干部也的确曾乐观地认为，费改税之后，收税成为国家行为，可以更容易地收税。这不仅是因为农民负担减轻了，农民会主动合作，另一方面也是因为“抗税是犯法的行为，对不交税的可以合法地采取法律行为和强制手段”，农民也会因惧怕而合作。然而，从实践来看，税费改革之后，农民的纳税行为并没有根本的转变，不合作及拖欠和抗税行为依然大量存在。在征收方式上，传统的农村税费征收方

式基本上是乡镇下任务，春秋两季征收，行政统管，村组代征。农税干部主要依赖行政领导和村组干部代征。农业税征收任务的具体操作也存在一定难度。改革后，农业税及农业税附加的征收对象是千家万户，工作量很大，操作比较复杂。税费改革后，本来农业税的“征收主体是财政机关”，乡村干部只是“协税、护税的责任人”，但在基层的实际操作中恰恰是相反的：一是乡村干部包揽农村税费任务，成了实际的征收主体，造成征收主体错位，执法主体不当；二是个别农民的纳税意识不到位，有的甚至错误地认为“过去的陈欠都不收了，现在欠了也没事”，造成农村税费拖欠恶性循环；三是因为农业税征管法规强制力不够，遇上那些软拖硬抗的个别人，征收人员手段缺乏，“老办法不敢用，新办法不管用”，“简单粗暴”的恶名让乡村干部背了黑锅。为了按时完成农业税入库任务，稍不注意，还会酿成“涉农案(事)件”。

5．“命根子”变成了甩不掉的“枷锁”

税费改革后，农业税额是按照现有承包耕地面积的多少和1998年以前五年的粮食平均常年产量为依据计征，由于各乡镇人均耕地面积、耕地质量及农业基础设施条件等不同，实际产量差异较大，加之村提留的一部分以农业税附加形式征收等因素，从而导致乡镇与乡镇、村与村之间农民负担新的不均衡格局。人多地少的负担相对较轻，人少地多的负担加重，有的地方甚至超过改革前的负担，客观上使负担由人均耕地面积少的地方向耕地面积多的地方转移，从而加重了一些农民的负担。如果土地产出效益没有根本性好转，人少地多的地方有可能发生抛荒现象；多种田多负担，少种田少负担，不种田不负担，有的地方由于负担比改革前加重，“命根子”变成了甩不掉的“枷锁”，农民负担出现新的不平衡现象，势必挫伤部分纯农户的生产积极性，甚至引发对税费改革的对抗情绪。

6．最弱的肩膀挑不动最重的负担

确保农村义务教育经费正常需要，是推进农村税费改革的基本要求，也是这次税费改革的工作重点。我国现行的农村义务教育“分级办学、分级管理”的办学体制，是1985年中共中央《关于教育体制改革的决定》及1986年《义务教育法》等政策法规确定的。这相对于当时国家统包教育的状况是一大进步，也与当时分灶吃饭的财政体制相适应。从大的环境来看，当时正值我国农村生产力大解放，农民收入大幅度增加的黄金时期，把办学与农民的切身利益紧密结合起来，从而极大地调动了地方政府和农民集资办学的积极性，基础教育的面貌为之一新，农村教育事业迅速发展。1994年实行分税制后，地方的财政状况发生变化，基层尤其是乡镇财力薄弱，拖欠工资问题开始暴露。从农村教育发展的过程可以看出，这种办学体制，必须依靠一系列辅助政策的支撑才能正常运转。在实际执行过程中，乡级财政常常以教育费附加和教育集资来弥补相应的财政支出，使得乡财政入不敷出的矛盾得到一定程度的掩盖。农村税费改革减轻农民负担的同时，也规范了农村分配秩序，因而，使得农村义务教育的投入机制又一次发生重大变化，原有的矛盾更加突出。可以说，目前农村税费改革中出现的问题和矛盾，在税改以前就有，并不是税费改革时才有。只是在一些以农业为主的经济不发达的农业大乡和贫困地区，由于乡镇财力薄弱，无力承担义务教育投入的矛盾在税费改革后更加突出。税改后教育费附加转换成新增农业税，作为过去补充的“两个管道”没有了，而新的政策又没有出台，从而使得矛盾凸显。虽然从2003年起，乡镇教师工资由县级财政通过专户统一发放，但并未从根本上解决基础教育投入不足的问题。一方面在上级转移支付力度不足的情况下，原缺口不小，加剧了县级财政困难；另一方面，教师未来工资标准提高的负担也很有可能使资金缺口进一步加大。

7．“一事一议”事难议，实事工程事难办

税费改革后，村内集体公益事业(原公积金支出项目)、“两工”使用等均通过一事一议筹资或者筹劳，虽有利于减轻农民负担、化解基层矛盾，但由于受农民自身利益的影响，出现了一些该办的事办不了的现象。乡办公益事业属民办公助，但因多数乡镇财力不足，无固定资金来源，各项社会公益事业难以与农村经济协调发展。特别是“两工”取消后，乡镇农业综合开发、农水会战等社会公益性工程实施的难度进一步增大。实际操作中，“一事一议”筹资存在着“事难议、议难决、决难行”的情况。

2003年以来，针对乡村的实际困难，江苏省以上级财政专项补助的形式，全面实施“为民办实事工程”，包括通达工程、碧水工程、农桥改造、大病保险等八项工程。但在实际操作中难度很大，基层难以实施。以通达工程在苏中地区实施为例，每公里通村道路省级补助10万元，市级补助1．5万元，县级补助3万元，合计补助14．5万元。而按省规定要求实际每公里通村路的平均造价在20万元，平均每公里缺口5．5万元。结果办了实事，背了包袱，造成实事难办，村组干部感到左右为难。

8．干部用脚投票

面对改革带来的压力，村组干部辞职逐渐增多，扬州市宝应县有一个乡镇已有十多名村组干部辞职。村组干部辞职增多的主要原因：一是减人不减事工作压力大。大规模的并村并组使村组干部总数精简50％以上；在职的村组干部均身兼数职，合村并组后，管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，使基层干部面临前所未有的压力，到农忙时更是劳累不堪。二是手段少要求高。村干部作为最基层的编外干部，几乎没有任何调控手段，却要事事俱问。除了正常的农业生产、计划生育、村民自治等工作考核外，又增加了农业产业结构调整、招商引资、集体减债增收、农民增收致富等任务，这些考核指标都与干部的年终报酬直接挂钩，如果任务完不成则相应扣减工资。三是减人不增资经济报酬低。综合各项考核指标测得年终工资报酬，一般的村组干部报酬在4000—8000元／年，少数经济富裕村报酬略高一些。但是，这些报酬往往还不能在年终如期兑现，税费改革后，为了完成上级任务和平衡各种关系，村级财务的缺口最终将大部分落到现任干部的工资上，一年忙到头，只能拿到30％左右的工资。四是激励无手段，后顾之忧难解决。村干部在村任职，最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，现在普遍反映村干部“劳多，酬少，前无出路，后无退路”。从事其它职业也比眼前轻松，而且挣钱多。村干部心理的失落感和不平衡，导致工作积极性不高，不少村干部得过且过，一些村组干部干脆辞职外出打工。

二、农村脱费改革后出现的问题的成因

农村税费改革后出现的上述种种困难和矛盾，有着多种多样的原因，最主要的有：

1．地方决策层对税费改革的风险估计不足

中央决定农村税费改革必须在安徽全省试点取得明显成效，并总结成熟经验的基础上，才能在全国进行。否则贸然推开，就可能出现较大风险，欲速则不达。中央的关注点集中在2000年已经提出的“三个确保”上，即“确保农民负担切实降低不反弹；确保农村义务教育不受影响；确保农村乡镇基层政权正常运转”。国务院税费改革领导部门对试点地区的具体要求是，农民负担下降20％以上；对于义务教育，要保证教师工资的按时发放、中小学校舍的危房改造和学校的公用经费；对于乡镇基层政权的正常运转，除保证运转资金，还必须精简机构和人员。这是衡量农村税费改革是否成功的标志，也是改革能否顺利进行的保证。

农民减负，县和乡、村就要减收，农村基层政府和基础教育就难以保持正常运转。在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力缺口屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。改革后，收费、集资的口子被政策堵死，债务更难消化。乡镇本级税收收入主要只有工商税、企业所得税和农业四税(农业税、农业特产税、契税和耕地占用税)。非农产业发达的地区当然可以从工商税、企业所得税中获取大量收入，但那些以农业为主的地区就只能依赖农业税和农业特产税收入。在执行分税制时，多是强调上划部分，而忽略转移支付部分，有的地方甚至将农业税也划到县以上；有的则对县、乡干脆实行包干制，基层在完成上级给定的税费“包干”任务前提下，须自行创收，“自己养活自己”；有的对能自给的乡镇实行“定额上解，比例递增”，对不能自给的乡镇则实行“定额补助，比例递减”。

2．农村经济发展不够

当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，表面上看是由税费改革而出，但归根结底是由于农村经济的落后所引起的。从实际来看，不少村班子之所以软弱涣散，在群众中没有威信，绝大多数都是缺乏带领群众共同致富的必要物质基础，群众长期不能得到任何实惠，必然对干部缺乏认同感、信任感，班子必然失去凝聚力、战斗力；农村经济长期停滞不前，干部工资不高甚至兑不了现，必然影响干部的积极性，出现基层干部难选、难当、难留的“三难”问题；农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到种种问题，发展不够也是症结所在。

3．配套改革严重滞后

原定的各项配套措施千呼万唤难出台，出台的也是“犹抱琵琶半遮面”，最终导致改革处于上不去、下不来的两难境地。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够。据国务院税费改革工作小组办公室统计，改革后的县乡政府将产生700亿元的资金缺口。除中央财政拿出200亿到300亿元补贴困难省、区、市的农村，还余400亿到500亿元缺口。决策层的意图在于借此逼迫乡镇大刀阔斧进行机构改革，通过转变政府职能，减人、减事、减支来适应新形势的要求。而目前全国4．5万个乡镇，财政供养人员1280万人。其中约200万为离退休人员。在职人员中，党政干部约140万人，平均每一乡镇近35人，乡村教师近700万人，占人员总数的65％以上，“三减”谈何容易?每个乡镇35名党政干部似不能算多，大规模精简教师则又与加强农村基础教育的客观要求不吻合，光靠输血当然不是治本之道。在以减轻农民负担为目标的税费体制改革路途上，配套改革明显不足。

4．转移支付的力度不足

在中国行政体制的链条上，县以下本来就是薄弱环节，拖欠工资、债务沉重、财力虚空屡见不鲜。一旦新的收入缺口增大，问题接踵而来。改革前，乡镇为建设农田水利设施、发展乡镇企业、农业开发以及农村教育等公益事业，早已寅吃卯粮，但尚能通过“三提”、“五统”和向农民筹款等形式筹集偿债资金。根据国务院税费改革工作小组办公室的统计数字，1998年农民的税费总额1224亿元，包括了农业税、附加税、特产税、屠宰税、三提五统(即乡统筹、村提留)，教育集资以及以资代劳款、地方行政性收费。其中农业税300亿元，乡统筹、村提留共约为6004亿元，余为其它费用。税费改革，把农业税税率定为7％，附加上限定为20％，就是要把改革前的农业税费负担水平调整到8．4％，原来300亿元的农业税调整后加上新的农业税附加为480亿元左右；把其他乡统筹、村提留的600亿元和乱收费一律减掉。县乡政府将产生400亿到500亿元财政支出缺口。

实践表明，不增加上级财政对基层政府的转移支付，农民的负担就不可能减轻。同时，整个农村的税费改革进程，客观上又受制于上级财政的转移支付能力。仅此两点，就足以反映出在目前的财政体制下，相当多县乡政府的财权和事权实际上是不平衡的。而这种不平衡，恰恰就是不少地方农民负担沉重的主要原因。

实事求是地说，一些地方随意加重农民负担，特别是引发恶性事件的农民负担问题，确实与少数基层干部个人的品德和作风有关。但全国存在如此大面积的农民负担问题，基本原因必定在于体制。

县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21％，而县乡两级财政供养的人员却约占全国财政供养人员总数的71％。这就不难理解为什么在内地有相当多农区的县乡政府和教育部门运转困难了。大凡农民负担重的地方，几乎都是县乡财政拮据的地方。原因就是当地的经济不发展，财政没有增收的来源，而开支却呈刚性增长，于是就不得不加重农民的负担或增加负债。

5．城乡分隔的二元社会体制结构不合理

对农民负担而言，费税改革关注的只是农民的显性负担，而对农民的隐性负担关注不够。城乡分隔体制是农民隐性负担过重的制度根源。农民隐性负担重表现在以下几个方面：一是工农业产品剪刀差问题。新中国成立初期国家为了积累实现工业化所必须的资金而采取的以农补工的措施，持续到现在，全国通过剪刀差每年平均由农业向国家提供积累达1600多亿元人民币，农民人均负担205元。二是农民进城成本仍然过高，并且不能享受城市居民的各种福

利。三是农民付出的教育、医疗等费用过高。在我们的调查中让农民按负担的大小排序，结果在有子女上学的家庭中无一例外地把“学杂费”排在了第一位。与此同时，医疗费用更是让农民望而生畏，城乡居民的收入是不同的，农民收入低，但在生病后却不能享受“公费医疗”。在农村，一人生病，导致全家返贫的现象并不是个别的。四是农村基础建设等收费成为农民甩不掉的一大负担。从2003年开始的江苏省县、乡、村道路改造和建设，按省政府的规定是不允许向农民收取费用，但受各级财政经费投入不足的影响，在一些已进行乡村道路改造和建设的地区还是向农民收取了数量不等的建设费。

三、完善农村税费改革的几点建议

1．坚持整体推进，配套相应改革措施

农村税费改革能否成功，很大程度上取决于相关配套改革能否真正到位。

主要要抓好几个方面：

(1)精简机构、缩减开支

有条件的事业机构要尽快与政府脱钩，暂时没有条件的要实行定补并逐年减少补贴数额。村组干部要全面实行村组干部一体化，即由每一名村干部同时兼任若干个小组干部。乡镇机关也要转换职能，因事设岗，以岗定人，压缩行政费用。

(2)优化教育资源，完善教育管理体制

要精简和优化教师队伍，合理调整中小学布局，整合教育资源，积极探索民办公助、公有民营、兴办私学等多种办学模式，进一步完善农村义务教育管理体制。县级政府对本地农村义务教育负有主要责任。中央财政在农村义务教育方面欠账较多，现在是增加中央财政对农村义务教育投入的时候了。

(3)要尽快完善县乡两级管理体制

现行的管理体制不同程度地制约和影响县乡两级特别是乡一级职能的发挥，要通过理顺管理体制，重点解决条块分割、责权利失衡的问题。彻底改变乡镇“有责无权”，权利义务不对等的问题。尤其要解决好县乡财政包干体制，规范财政转移支付制度。税费改革不仅旨在重新调整政府与农民之间的利益关系，也直接引发各级政府与组织之间的利益的重新分配。尤其是因为税费改革的直接目标就是要求减轻农民的负担，其直接的后果都将是减少政府的税费收入。当前迫切需要的，是把基层政府应当承担的各项公共服务开支纳入规范的财政预算体系，这就离不开从实际出发调整农村基层政府的财权和事权，离不开建立规范的财政转移支付制度。

(4)妥善处理乡村债务

目前，乡村债务规模普遍较大，已成为农民新的负担。在农村税费改革过程中，不仅要依法清缴过去的农户上缴尾欠，更要通盘考虑，区别不同情况，妥善解决乡村债务。对乡镇债务，应强化乡镇预算约束，增强乡镇用好、管好债务资金的责任心，制定切实可行的还款计划。对村级债务也要采取积极办法妥善处理，逐年消化。对于乡村债务的化解，要实事求是，量力而为，稳步推进。要加强对乡村财务的管理和监督，提高资金的使用效率，确保不产生新的不良债务。乡镇不得以强制或奖励手段要求村一级借贷上交“两税”及附加，不准负债搞“政绩工程”。

(5)正确处理农民负担新的不平衡问题

按照均衡减负的原则，适当确定一个基准减负率，通过调节税率、税基或减税等形式，对改革后减负过多或没有减负甚至增负的农户加以调节，使绝大多数农户的负担都能得以减轻。对不承包土地并从事工商业活动的农民，可根据当地实际情况，在新的农业税和附加人均水平内，向其收取一定数额的公益事业资金，用于乡村公益事业的发展，合理确定计税面积、计税产量和计税价格，防止为了提高农业税及其附加的征收额，人为抬高计税产量。计税价格不应该按计划经济模式确定为常量，而应该按市场经济需求确定为变量，政府收购价是多少，农民纳税价就定为多少，这样，既容易被农民接受，也便于基层干部操作。继续实行“轻灾少减，重灾多减，特重全减”的政策，保护农民的利益。

(6)进一步健全农民负担监督机制

一是严格规范税费征管行为；二是强化专项治理，如规范农村中小学收费，农民建房收费，农业生产用水、用电收费，禁止报刊摊派等；三是规范农村“一事一议”的程序，明确村内议事程序、管理方式、监督措施等，严格控制筹资筹劳的上限，严防村内“一事一议”成为新的乱收费口子；四是建立责任追究制，制定并严格执行对向农民乱收费、乱罚款、乱集资和各种摊派等加重农民负担行为的处分规定；五是建立健全农民负担的情况监测、信访举报、检查监督、案件查处等工作制度，明确各方面的责任和工作程序；六是建立健全农民负担监督管理工作机构和队伍，从组织上保证执法有力，防止农民负担的反弹。

2．坚持发展是硬道理，不断增强乡村两级经济实力

只有农业和农村经济发展了，税改的问题才好解决，农村税费改革的成果才能从根本上得到巩固。培植财源，拓宽管道，是解决问题的关键。

(1)发展大农业，巩固基础财源

农业是农村经济的基础，是农业税收的直接来源，也是群众增收的主要管道，是地方稳定和发展的基础。农业的发展关键要抓好结构调整，结构调整要在面向市场形成特色的同时，充分结合自身特点。

(2)发展工业企业，培植支柱财源

一要抓好现有企业的运转，努力提高其对财政的贡献率。二要盘活地方存量资产使其充分发挥作用。三要加大个私企业发展的力度。四要扶持好重点企业的发展，重点企业是纳税大户，其对财政的支撑作用不可替代。

(3)借助外部力量，涵养后续财源

要实现跨越式发展，必须吸引外在的生产要素在本地区的聚合，这就要解放思想，眼睛向外，努力扩大招商引资。要大力宣传引导，营造亲商、爱商、安商、富商的良好氛围。既要高明，算大帐、算长远帐，敢于出台各项优惠措施，又要精明，算细帐，不背包袱，不留后患。随着新项目的投产见效，成为乡镇的后续财源。

3．坚持统筹发展，改变城乡二元经济结构

统筹城乡发展，是党中央借鉴世界各国现代化建设经验，深刻总结几十年来我们党处理城乡关系问题的经验教训后作出的重大科学决策。

(1)调整国民收入分配结构，增加对农村发展的投入

统筹城乡经济的发展，当前应把投入的重点转向农村基础设施和公共事业建设。加大财政转移支付，特别是加大对农村义务教育、基本医疗、广播电视文化等公共事业的专项资金支持，把农村社会的公共产品投入从主要由农民负担转变为由公共财政承担。要落实对农村的补贴政策，将各项补贴直接补贴给农民，而不能补贴给流通领域和中转环节，要坚决杜绝层层克扣、截留支农资金的行为。

(2)发展政策应适当向农村倾斜

根据当前城乡发展显著不平衡的状况，统筹城乡经济社会发展的重点应放在农村，特别是国家要在财政、金融、产业政策上更多考虑农村经济发展的需要。当前和今后一个时期，应把国债资金投入的重点转向农村基础设施和公共事业建设，改善农村生产条件和农民生活环境。

(3)逐步建立确保农民国民待遇的机制

要取消不利于农民进城务工就业的不合理限制，破除不利于城乡劳动力有序流动的政策障碍。公平对待农民工，切实保障他们的合法权益。统筹城镇与农村发展，在加快城市化中积极转移农村人口，通过减少农民来富裕农民。要全面改革城乡分割的户籍管理制度，在教育、劳动就业、社会保障等方面制定配套政策，创造条件逐步建立城乡一体化的国民教育、劳动就业、社会保障体系，使进城农民在子女教育、就业、社会保障等方面能够与城镇居民享受同等待遇，形成有利于农民进城就业和创业的良好环境。

(作者单位：江苏省仪征市朴席镇政府)

[责任编辑：浩宇]