从执政成本的角度看科学执政

汪旻艳

党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的决定，提出了科学执政、民主执政、依法执政的目标。所谓科学执政，就是要用科学的思想、制度和方法来执掌政权。其中一个值得注意的重要方面，就是要改变过去那种不计成本的粗放型执政方式，遵循科学的执政规律，努力降低执政成本，以此来提高我们党的执政能力。

一

人们在总结历史教训时，往往会说这些失误使我们付出了沉痛的代价，这里的“代价”，实际上就是一种成本。中国共产党在取得执政地位以后，也犯过不少错误，付出过沉痛的代价，这里的代价，就是一种执政成本。

从动态意义上说，执政的过程就是对执政党已有资源的利用和耗费，而政党的执政成本，通常是指执政党为维持执政地位和政权运行、推行自己的社会理想和政治主张而耗费的执政资源的总和。当然，对不同资源的消耗，构成不同的执政成本，主要包括经济成本、政治成本、意识形态成本等诸多内容。

执政的经济成本，通常是指各级各类政府官员和公务人员的工资福利支出、各级各类国家机构(包括立法机关、司法机关、行政机关、党务机关、军队国防、政协与社团组织等)的业务费和办公费支出，执政党推行改革的资源耗费，因决策失误而造成的经济损失等。

执政的政治成本，是政党在执政过程中耗费的政治资源。首先，随着时间和形势的变化，政党自身的政治能量会逐渐减弱，各种制度和政策会产生“折旧”现象，需要及时更新；在与国外社会制度的比较过程中，也可能出现现有制度的“贬值”现象。其次，执政党可能出现决策失误、政策措施不当，甚至出现腐败现象，这将不可避免地消耗执政党原有的公众认同和支持，并迫使执政党以支付威望、凝聚力、影响力、动员力的方式来消除上述情况造成的消极影响。

执政的意识形态成本，是执政党为获得思想舆论上的支持，为使自己的思想观念成为占统治地位的意识形态而付出的代价；在意识形态的与时俱进、开拓创新、丰富发展方面，执政党同样要付出物质和精神的代价。正如邓小平所说：思想理论的创新是一项十分重大的任务，“这决不是改头换面地抄袭旧书本所能完成的工作，而是要费尽革命思想家心血的崇高的创造性的科学工作”。(《邓小平文选》第2卷，第180页)

执政成本的各个组成部分之间并不是孤立的，而是紧密联系、相互影响、相互制约、相互转换的。执政的经济成本过高，往往是经济、政治体制不合理、不完善的表现，它将带来政治成本、意识形态成本的上升。因为，经济成本过高，就意味着政府机构膨胀、效率降低，意味着浪费、特权以及腐败现象的滋生，使国家财政收入的很大一部分被耗费于政府开支上，甚至被贪官所攫取，而用于社会发展和公共事业的费用必然减少。这些都将导致公众直接享受到的社会福利费用减少，使公众对执政党不满，导致执政的政治成本提高。与此同时，公众也会疏远执政党倡导的主流意识形态，转而接受非主流意识形态，使意识形态成本也随之提高。

中国共产党的执政过程具有自己的特殊性。在半封建半殖民地的旧中国，中国共产党领导人民经历了28年的武装斗争，无数先烈抛头颅、洒热血，才打下了人民的江山，成为执政党。在中国，只有共产党具有执政的合法性地位，其他政党是参政党。因此，我们党具有最大限度地运用手中的权力为人民服务的优势。建国后取得的巨大成果，就是这种优势得以发挥的结果。但与此同时，党也面临着如果不能紧跟时代发展而造成决策失误，如果自我约束能力、监督能力不强而使执政成本提高，从而犯较大错误并降低合法性地位的可能。所以邓小平才说，中国要出问题，还是出在共产党内部。从这个意义上说，不断降低执政成本，是中国共产党必须时刻牢记的重要任务。

从苏东共产党和一些大党的兴衰过程看，它们之所以失去政权，原因是多方面的，但根本原因还是在于执政党自身丧失了执政能力，失去了执政的合法性基础。这些政党在政治上不能及时把握民心民意，不能代表人民群众的根本利益；官僚主义、以权谋私等腐败现象大量滋生；在组织和干部制度上长期实行高度集权制，破坏党内民主，给党的建设带来了危害。这些问题大大提升了执政成本，使这些党最终失去了执政地位。

从当前的世界形势看，在经济全球化和政治多极化的趋势下，综合国力的竞争日趋激烈，霸权主义、强权政治和恐怖主义的挑战日益严峻。这些都要求正在执政的共产党认真观察世界、审视自身，在全球范围的竞争中，通过提高执政能力来赢得优势。

长期以来，我们党执政的成本意识比较欠缺，尤其不重视政治成本。由于受苏联模式的影响，我们的执政方式较为粗放，成本较高而效益较低。在“左”的思想影响下发生的重大失误，更是严重地损害了人民群众对党的信任，导致政治资源大量流失，大大提高了执政的政治成本。改革开放以来，这种状况虽然已经得到一定程度的扭转，但那个时代的某些消极影响依然存在，其具体表现：

一是忽视政治成本。过于频繁的政治活动乃至全国性的政治动员，使广大基层干部和党员不得不将大量时间和精力耗费在应付各种缺乏实效的形式主义的活动中。

二是低估政治成本。对于任何政党来说，政治权威和合法性是不可多得的资源，需要倍加珍惜。俄罗斯学者利比茨基说：“斯大林模式的寿终正寝与其说是强力摧毁的结果，不如说是它耗尽了内在的潜力。”中国共产党也曾因为在“文革”中过度地支付了党和毛泽东的威望和影响力而使自身的政治权威和合法性有所下降。相反，改革开放对当代中国经济社会的巨大推动，则极大地充实了我们党的执政资源。

三是缺乏规避风险的机制。作为一个执政党，在掌握公共权力的同时，也就担负起了协调各种利益关系的责任。在实行社会主义市场经济、社会利益主体多元化的条件下，对多方利益的协调往往使公共权力的掌握者处在矛盾的焦点上。在这种情况下，如果党政不分，党代替政府去做许多不该做、做不了也做不好的事情，就很容易把自己置于矛盾的中心，使党在政治运作中承担过多的风险。

二

现代意义的合法性，是指社会公众在合乎理性的选择基础上，对某一政治系统的自愿认可、服从和支持。合法性的重要意义在于：它有利于培养、激发社会公众对政治系统的持久的忠诚，有利于提高政治系统提取资源、管制行为、分配产品和服务的能力，有利于降低政治系统的运行成本，有利于维护政治系统的稳定和安全。

首先，合法性的理念基础在于意识形态，意识形态对国家权力具有辩护和维护作用。在政治

合法性中，执政党的信仰与民众的现实要求不可能完全一致，意识形态的作用就在于为弥补这一差距而为权力提供合法性辩护。意识形态还具有激励和动员功能。伊斯顿认为，意识形态的功能表现为：当系统成员看到主流意识形态明确提出的诺言和目标得以实现时，由此引起的满足将足以保证支持的继续输入。执政党能否有效地利用意识形态这一合法性的理念基础，关系到政治资源和执政成本的此消彼长。从中国共产党的执政历史来看，自上世纪50年代中期开始直到“文革”结束，我们党执政的合法性基础主要建立在“左”的意识形态上，忽视了满足人民群众提高物质文化生活水平的需要，使政治体系的经济效果降到建国以来的最低点，民众中的不满情绪逐渐蔓延，预示着以“左”的意识形态信仰为标志的合法性基础开始动摇，也使党所耗费的执政成本达到了历史的最高点。“文革”结束以后，我们党重新恢复了“解放思想，实事求是”的思想路线，抛弃了“以阶级斗争为纲”的“左”的错误指导思想，实现了工作重心的转移，以发展作为执政兴国的第一要务，使人民群众的生活水平有了极大的提高，从而有力地巩固了党执政的合法性基础。

其次，合法性的有效性基础，在于政治系统满足社会公众物质和精神需求的程度。在不同的社会发展阶段，由于受生产力发展水平的制约，社会公众的需求层次也是不同的。在特定的生产关系框架下，如果一个政治系统能够最大限度地满足社会公众的基本需求，那么，它就具有了合法性；如果这个政治系统能够最大限度地满足社会公众较高层次的需求，那么，它的合法性水平就会得到进一步提升。由此可以看出，合法性的有效性基础是执政党保持政治稳定、充分发挥政治权力作用的关键，它为降低执政成本提供了可行性。建国后至1957年，中国共产党的合法性主要来源于良好的执政绩效。党通过实施一系列有利于国计民生的措施，充分利用经济资源和意识形态资源，满足了人民摆脱战乱、改善生活的需要，巩固了新生的人民政权的合法性地位。改革开放以来，随着人民群众物质生活水平的迅速提高，我们党又明确提出了建设社会主义精神文明和政治文明的任务，把“三个文明”的协调发展和人的素质的全面提高作为新世纪新阶段的奋斗目标。这些目标的实现过程，无疑将有力地提升党执政的合法性水平。

合法性的理念基础和有效性基础是相辅相成的辩证关系。一方面，理念基础规定有效性基础的内容和方向；另一方面，有效性基础为理念基础提供实现的途径和可能性。特别是经济发展，对终极价值的实现具有决定意义。经济发展所带来的财富的增加和教育的普及，将改善和提高大众的生活和经济环境，丰富执政的经济资源。这一过程将有利于遏制极端主义倾向，使渐进主义和改良主义趋向规范化，使民主主义获得现实的可能性。这一结果，促使社会阶层结构由“洋葱头型”变为“橄榄型”，扩大了的中间阶层将成为社会冲突的缓冲带。而财富的增加、教育的普及、渐进的改良主义价值观的确立，将促进自觉的政治参与和自律机制扩大，由此强化对集权的制约并促进民主政治的发展，实现经济资源向执政资源的转变。党的十一届三中全会以来，政治系统的经济效果重新取代意识形态成为我们党的主要合法性来源，而意识形态则起巩固作用。党和人民开始重新审视过去奉为教条的某些理论、观念的正确性。从真理标准的大讨论到对“两个凡是”的否定；从为历次政治运动中的冤假错案平反到明确废除“以阶级斗争为纲”；从全面推行联产承包责任制到旗帜鲜明地发展社会主义市场经济，解放思想的步伐越迈越大，马克思主义的科学精神得到了真正的恢复。但由于对过去极端迷信的某些理论教条的否定和对党所犯错误的反思，原来被视为政治合法性坚实基础的某些信念不复存在了，于是，社会上出现所谓“信仰危机”，党执政的理念基础遭遇了严峻的挑战。此时，邓小平以伟大政治家的睿智清醒地意识到，只有尽快满足人民群众在多年“文革”后对提高生活水平、迅速发展经济的强烈愿望，提升党执政的有效性基础，才能真正巩固党的执政地位和社会主义制度。他断然指出：“不搞现代化，科学技术水平不提高，社会生产力不发达，国家的实力得不到加强，人民的物质文化生活得不到改善，那么，我们的社会主义政治制度和经济制度就不能充分巩固，我们国家的安全就没有可靠的保障。”(《邓小平文选》第2卷，第86页)在邓小平看来，一个能给人民带来实际利益的政党，就一定能够得到人民的拥护。

正确认识和把握合法性两个基础的相互关系，执政党就能够综合各方面的积极因素，使其制定的公共政策得到认可和实际执行，切实提高人民的物质文化生活水平，保障人民充分行使当家做主的权利，保证社会处于有序和稳定的状态，维护国家主权，最终以较低的执政成本取得较高的执政绩效。

三

21世纪给人类社会带来的是前所未有的信息技术革命时代、知识经济时代、经济全球化时代、新的民主化浪潮时代、世界多极化时代和文化多元化时代。在这样的时代背景下，一方面，以美国为首的西方发达国家正通过经济的自由化、全球化、一体化，甚至通过赤裸裸的军事干预，全面推进资本主义生产方式和意识形态在全世界的扩张；另一方面，我国发展中的市场经济与国际市场的全面接轨已指日可待，由此带来的机遇和挑战也将是史无前例的。所有这些，都对我们党执政的合法性基础构成了新的挑战。加强执政党的合法性建设，努力降低执政成本，已成为迫在眉睫的任务。

从根本上说，合法性危机是一种认同危机，其标志是对行为本身失去意义感、价值感。当行为者既没有充分认清行为的动机或动力(文化价值观)，又不信任政治行政系统的决策(政治领导)时，就会表现出对社会经济、政治生活毫无生气、毫无动力、毫无热情，这就叫出现了认同危机。这种对行为本身失去意义感的根本性危机，使一切解决方案的操作都失去了活力，成为各种社会危机的根源。在我国，仍然存在传统社会中那种以权代法、以言代法、随人定法、法无常势、缺乏规则的人治现象，这就加大了危机发生的可能性。

在市场经济和民主政治条件下，执政党的合法性应主要来源于制度的合法性。对合法性的需要，是与在社会性质的认同中固有的社会完整性的保证相联系的。合法性的目标，是要显示目前和未来的制度为什么有能力组织政治权力，以及如何具有这种权力，使构成社会认同的价值观能有效地构造现实。

首先，执政党要提高执政的成本意识，对于自己的每一个决策、措施，都要自觉地从成本与收益的角度去衡量取舍，努力降低执政成本，提高执政收益，增