以提高执政能力的新思维解决法院执行难问题

周启柏　孙　昂

执行是诉讼的最后—个环节，是法律主体的诉权得以最后实现的关键。已经生效的诉讼法律文书，不能得到或者不能及时得到切实有效的执行，既使原告的诉权保障落空，又严重侵害了司法的公信力，这就是长期困扰我国各级法院特别是基层法院的执行难问题。党的十六届四中全会提出，加强党的执政能力建设，必须树立立党为公、执政为民的理念，必须坚持科学执政、民主执政和依法执政。这种执政新思维对我们解决执行难问题提出了新的要求，也提供了新的思路。本文认为，要从根本上解决执行难问题，必须以科学、民主和法治的原则，从理念、体制、依据和主体四个方面剖析原因，寻求对策。

一、破除陈旧的司法观念，牢固树立司法为民的宗旨，从理念上解决执行难的思想障碍

影响法院诉讼执行的陈旧观念非常复杂，不仅有司法自身的观念障碍，也有地方其他政治力量的观念影响，还有执行主体和被执行主体的思想障碍，给执行造成了非常不利的思想环境。主要表现为：

从司法的内部因素看，一是体现为法院对执行问题重要性认识不足。许多人认为法院的职能主要是公正及时的审判，只要审判公正和及时，就体现了宪法赋予法院的神圣职能，执行在司法活动中只是细枝末节的小事。

要改变这种看法，就得牢固树立执政为民、司法为民的理念，认清司法特别是法院的审判，是社会主体权利保障的最后防线，而执行是公民、法人和非法人组织的权利、包括国家权力的最终法律保障。执政为民体现在法院的职能上，其实就是公正合法及时地让公民权利得到应有的保障，即便是对国家权力和公共秩序的保障，也是为了大多数公民的权利和利益，司法正是以这种特殊的诉权保障形式来体现执政为民的。所以，司法无小事，诉讼的任何一个环节，都必须得到公正有效和及时的执行。

二是体现为对诉讼执行有亲疏远近之别。由于我们缺少民主法制的传统，长期受封建主义的影响，存在泛行政主义的传统和公权至上的观念，私权保护意识淡薄，权利本位主义缺失。在司法上也同样有权力本位的倾向。无论是在执行的体制设计上，还是在执行的具体过程中，都经常表现出公权优于私权、秩序优于自由的观念。在“官告民”的刑事诉讼中，由于原告一方是公权力的主体，所以执行的力度很大，甚至超越应有的程度，如历年在所谓“严打”的司法运动中，法院都力图表现从严从快的态度，以配合和取悦其他公权力。这就是典型的公权优先和秩序本位主义。而在保障弱势群体的“民告官”的行政诉讼中，对被告行政主体的执行多依赖于其自觉行为。相反，许多地方法院，由于行政主体除公安行政的人身强制外，缺少其他强制行政资格，多依赖于法院的强制执行，许多基层法院的行政庭的案件中，行政强制执行案件占据了很大的份额，特别是在前两年一些地方在强制拆迁等事情上，法院充当了行政强制执行的急先锋。而在“民告民”的民事诉讼中，法院的执行机关也存在着程度不同的或是“和稀泥”式的调解，或是转嫁执行成本等使原告的法益大打折扣的执行方式，从而导致了许多公民怕诉、惜诉。

针对上述这些现象，除了从教育上提高法院领导和执行人员的思想认识水平，树立司法为民的根本观念外，更要针对司法的特殊属性确立新的司法理念，破除中国传统的落后的司法观。如确立“司法中立”的理念，司法人员只要严格、及时、公正、有效地按照法律规范、按照法定程序去从事司法活动，就是体现了司法为民的根本属性，至于在具体司法活动中，法官的眼里应只有法律没有其他任何力量的存在，执行法官的眼里同样应只有生效法律文书的存在，而不受任何权力和情绪的左右。在政府对公民诉讼之间、在公民对政府的诉讼之间、在公民对公民的诉讼之间，没有亲疏远近，没有地位和重要性的先后，应一视同仁，在审判和执行上同样保持高度的独立性和中立性。再有，执行要树立成本效率理念，用最低的成本最快的效率执行，否则迟到的公正等于不公正，得不偿失的执行同样等于不公正。只有树立公正、中立、及时、有效的执行理念，才能维护法律的公平和权威。

三是被执行对象对诉讼执行权威的漠视。在民事诉讼执行中，有的地方保护主义严重，当被执行对象是该地重要企业，基于地方税源、职工下岗、领导政绩等多种因素的考虑，本地政府往往会采取地方保护主义，利用法院的人事、经费隶属于地方财政的软肋掣肘法院的审判和执行。在行政诉讼中，如果被执行对象是行政主体，他们往往凭借特殊地位，拒收法律文书，不履行法定义务，以行政权来对抗司法权。如果被执行主体是公民，则往往对执行施加压力，干预执行。在刑事诉讼执行中，又往往会利用人大或新闻媒体的个案监督来对司法施加压力，影响刑事审判和执行。

基于这样的观念，我们在依法治国的今天，普及法治意识还任重道远，必须破除长期以来的人治困扰，树立法治意识，作为执政党要依法执政，作为国家机关及其各级领导干部要依法行政，不能利用特殊地位干预司法的独立，自觉带头地遵守宪法和法律，同样自觉带头地服从法律裁判，执行法律文书。上行下效，人民才能相信法律权威，依法治国的执政方略才能得到切实有效的执行。

二、打破传统的执行格局，重新确立科学的执行体制，从制度上解决执行难的环境障碍

科学执政的能力首先应体现为体制的科学性。邓小平说，制度问题带有根本性、长期性和稳定性，制度好可以让坏人无法干坏事，制度不好可以让好人无法充分干好事。执行难问题的出现，固然有许多因素，但根本性的原因恐怕还在于制度和体制的不健全。

现行执行体制的主要弊端有：一是由于我国目前大的司法体制导致司法难以独立。我国现行的地方法院在理论上从属于国家，因为我们是单一制的国家结构形态，只有统一的宪法和司法。从这个意义上讲，地方法院不是地方的法院，应该统一地代表国家法院。但由于现行地方法院的法官提案权和党组属地方党委，院长选举权、法官任命权属地方人大，法院经费划拨权属地方政府，这种情况下谈地方法院的司法独立本身就失去了前提意义。

二是法院内部执行体制本身也存在许多问题。我国的执行体制是把执行机构放在法院内部，作为法院的一个内设机构。虽然执行属于诉讼中的一个环节，但现在只是作为一个特殊的环节而存在，在法律程序上没有审判过程的严格程序、期限和人员体制的要求，是司法这架精密机器上的一颗拧不紧的螺丝钉。

要改变目前执行难的状况，就要从根本上改革现行的司法体制。党的十六届四中全会提出，加强执政能力建设，必须科学执政、民主执政、依法执政。科学

执政是前提，科学执政就必须树立科学的执政理念、建立科学的执政体制、培养出能够认识规律、把握规律的执政主体。在司法上我们同样也要遵循司法的客观规律，解决执行难问题要从建立科学的执行制度着手。

改革执行体制可以从这两方面考虑：一是执行机构垂直化。打破执行机构和执行人员地方化的体制束缚，保证司法执行的独立运作。包括执行机构在内的司法机构实行垂直管理，地方人大和政府只起有限监督作用。有人提出司法执行机构应当交由地方公安部门行使。理由是对生效法律文书的执行本身不是司法行为，司法只负责对社会冲突判定是否合法、违法程度及应受处罚的裁决，而不应负责这种裁决的强制性执行。法律后果的强制执行活动应当以监狱和警察作最后的保障，动武动粗不是神圣的司法职能，不能交由文职的法院来行使。例如在刑事诉讼中，公安行政的逮捕和司法行政的监管，都属于行政权承担了生效刑事法律文书的执行，同样地，把非法律专业化的民事行政执行等具体事务交由地方行政权力去执行是否科学?的确，诉讼的执行是一项法律专业性不强的事务，对于设置成本和专业要求都很高的法院来说，作为执行主体的确具有不合理性。但是，基于目前的国情，由地方行政机关作为民事或行政诉讼执行载体大为不可。地方行政相对于司法来说，与地方更有牵扯不断的联系，难以做到公正，特别是行政诉讼，涉及到本身的利益，更不符合现代法治的回避原则。期望地方行政不折不扣地执行法律文书无疑是浪漫的想法。所以可行的办法是，继续把执行主体放在法院体系内，实行大范围的审判独立。到底怎样独立?在法院的财政体制上，由中央财政统一支付地方法院经费，保证全国范围内法院经费的一致性，这种财政体制恐怕不符合目前中国地区发展不平衡的现实。由地方支付又会使法院依附于地方财政。所以这种情况下既不宜一刀切，又不宜零散分割。基于省级区域具有经济政治和文化的同质性，建议由省级财政统一支付，由中央财政对落后地区转移支付。不论是地方支付还是转移支付，应当通过立法的形式加以明确规定。减少地方政府对法院财权的控制。对于法院的人事独立，应当提高法官任命的权限。法官和法院院长的人选都必须符合法律职业人的基本资格，如通过司法考试，或具有高级法律专业职称，并由上级法院提名，地方人大任命。

二是执行机构独立。现行的执行机构由同一审判的法院承担，存在诸多弊端，如自审自执，缺少透明度。虽然法院已强调审执分离并已付诸实施，但毕竟是同一法院的两个庭之间的独立，在目前中国这种传统文化背景下，“单位”的观念还深入人心，同一单位的人员难以真正做到审执分离。另外，由审判法院的一个内设机构作为执行的主体规格不高，法律依据也不够全，执行力度不足。因此，在改革执行体制时，可以考虑按司法区域而不是行政区域成立区域性的执行法院，该法院隶属于省级以上高法垂直管理，完全行使司法独立的执行权。对司法区域内所有已生效案件行使执行权。真正做到审执分开、司法和地方分离，这不仅有利于维护公正、排除干扰，还有利于集中优化资源，增加执行机构的人财物的利用效率和提升执行水平。现在为了维护市场监管的统一，行政机构中的工商部门、土地部门都实行了垂直管理以独立于地方，作为司法机构更没有任何理由依附于地方。

三是执行人员独立。要防止执行与利益挂钩。尤其是执行人员，本身没有对法律自由裁量的权力，要做的唯一工作便是充分、严格、全面、准确地执行已生效的法律文书。因此，在人身关系上、在职务升迁上、在薪酬待遇上，都应给予明确的法律规定。减少人为因素对执行人员的影响。只有保障其职业的廉洁性才能保证其执行的公正性。

三、针对执行法效力低下，据上解决执行难的法律障碍

在法治国家，提高执政能力最终要落脚于依法执政。对于司法机关来说，法律依据的不完整，不仅使执行依据缺少合法性，更是法治建设的重大漏洞。我国没有具体的《执行法》，诉讼执行的依据主要是各诉讼法中的关于执行的规定，以及最高人民法院《关于法院执行工作若干问题的规定(试行)》等相应的法律文件。由于诉讼法中关于执行的规范在具体的执行主体、执行对象、执行效力、执行程序、执行期限、对于执行中不作为等很多细节缺少明确化、实定化的规范，导致执行中缺少相应的法律依据。而最高人民法院关于执行的许多规定，不属真正意义上的法律，特别是对于执行对象来说，难以通过正常的途径知悉。这样无疑给执行带来较大的阻力。从内容上讲，由于以前立法能力的欠缺，执行在规范中往往更多的是义务性规范，假定、处理的法律逻辑结构多，制裁的内容少。如在法律中多是“应当怎样怎样”的义务性规范，但对于妨碍执行的不作为，即不这样做到底应该承担什么样的法律责任，缺少明确的规定。在依法治国的今天，法无明文规定政府即无权，法无明文禁止公民即自由，而对于法有明文禁止但无明文规定政府处置权的情况，还是个不大不小的漏洞。

因此，当务之急还应完善执行法律。首先，建议国家加大《执行法》的立法力度。通过广泛研究、深入调研执行中存在的问题，有针对性地起草《执行法》，对执行主体、执行程序、隶属关系、执行主体的职责义务、法律责任、惩戒办法、资源分配等问题制定系统的法律规范。使执行有法可依、有良法可依。其次，完善法律条款，特别要注意对公共权力机关在诉讼执行中的规制、对现行法律上的漏洞作针对性的修改和完善，维护法治的尊严。第三，加强程序方面的完善。遵循国际通行的司法原则。特别是加入世贸组织后随着经济全球化的进一步加强，我们必须尊重司法的国际规则。如司法最终解决机制，在立法中赋予司法执行以和平方式的最后一道强制权力。除非当事人可以自主选择的自力救济措施外，司法的执行 都应理所当然地成为权利救济和司法保障的最后一道门槛。第四，在执行立法中应该体现对弱势群体的利益保护。司法公正只能是相对的公正而非绝对的公正。执行的目的从本质上讲还是为了给予社会主体以法律上的相对公正。执行需要有情操作，但这个“情”应当体现为正义的价值，只能体现在立法过程中。因此，在立法中应完善对无劳动能力和无财产来源人的执行救济原则，对恶意转移财产的行为加大惩处力度，完善对拒不执行生效判决的刑事处罚，对符合法律程序需要先予执行的和财产保全的，既要保护好申请人的利益，又要保护好被申请人的利益。立法的过程要民主，充分听取各方意见，立法的内容要民主，充分尊重公民的权利。

四、提升执行双方的能力，提高执行人员的主动意识，从主体上解决执行难的人为障碍

从主体角度来看，执行难既受执行主体执法素质的制约，也受到执行对象履行素质的制约。在我国，人治的传统观念深入人心，成为我们国民意识中根深蒂固的思想文化基础。从执行对象的角度看，趋利避害是人类的本性，但西方人由于对法治的信仰，对规则的遵从，当然也由于司法体制的健全，其他各种社会配套机制的完善，执行难无论是对于一般的民众还是对于司法人员来说都是个陌生的概念。而在我们国家，由于法制不完善，加上对司法缺少绝对权威意识，很多人对政府的强制力的畏惧远大于法律。所以经常会出现被执行人官司败诉后，人难找、物难寻。拿机会主义来对抗司法威严，或者运用财产转移的

手段来规避法律，甚至于利用权力关系公然对抗执行。而由于这种情况并未得到法律权威的有效回击，从而使之恶性循环。从执行主体的角度来看，同样面临提高素质和执行能力的问题。首先是执行方式的不当，执行不能严格按程序及时有效完结，导致积案越来越多，待到民众不能容忍的程度，再掀起突击性的执行运动，用人治化的手段再来搞稳定化程序化的司法活动，其次是素质不高作风不正，导致执行过程中出现滥用职权、徇私枉法的现象也时有出现，比如随意加大执行成本，对申请执行的人吃拿卡要等。应当说，执行法官相对于审判法官来说，对法律专业化的要求不是太高，但对职业的严格化要求更高。

所以，要解决执行难问题，同样也需要从执行主体和执行对象两个方面着手。执行队伍必须是法律尊严的化身，要建设一支作风正、纪律严、业务精的执行队伍，提高生效法律文书执行的准确性和全面性。当然，也要从体制上保证这支队伍不受或少受其他权力的、经济的因素影响。对于执行对象，则应通过对不履行生效判决文书的执行力度，对转移被执行财产给予严厉惩罚，对无被执行能力实行信用公示制度，对无能力被执行人实行财产追踪制度，限制消费制度等，在社会营造尊重执行的法制环境等方面，解决执行难的人为障碍。

总之，党的执政能力体现在司法这一特殊领域，要有其特殊的规律性，执行虽然只是司法中的一个环节，但是缺少这个环节，党的执政能力在司法中的体现、依法治国的方略、司法的公正性和有效性就会落空，因此既要从司法为公、司法为民的宗旨要求，又要从科学司法、民主司法和依法司法的体制要求，还要从求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的司法作风要求来重新认识和解决执行难这个痼疾，应该是一个理性的选择。

(作者单位：中共连云港市委党校)

[责任编辑：钱国华]