赴澳大利亚新西兰考察随感

韩传录

2005年8月29日，我随新闻出版总署行政监察考察团一行18人，出访澳大利亚和新西兰，进行了为期10天的考察学习。期间，考察了两国新闻出版业发展概况和反腐败方面的有关情况，参观了悉尼、墨尔本等城市的主要书店、音像店等发行单位。还与澳大利亚出版界及发行业高层人员就版权及图书贸易合作事宜进行了探讨。此间收获颇丰，启示良多。

一、考察澳、新监督制度，借鉴外国先进管理经验

澳大利亚和新西兰法律制度比较健全，社会管理程度较高，在国家政体、社会制度、意识形态、民族风情等方面有着相近，在反腐败和廉政建设方面走在国际社会的前列，有诸多值得学习之处。考察团邀请联合国人权专家、悉尼科技大学教授、澳新南威尔士州首席大法官Sam Blay教授、悉尼科技大学法学院Wendy Bacon副教授、悉尼科技大学独立新闻业中心主任Chris Nash教授、新南威尔士州政府公诉办公室高级法律官员Tony Ingegneri先生、澳大利亚新闻委员会执行秘书Jack Herman教授，结合有关案例，详细讲解了国际反腐败形势、澳大利亚ICAC独立反腐委员会的职能、权限和ICAC法案的具体内容以及澳大利亚新闻出版业腐败有关申诉的处理机构和运作模式。根据透明国际公布的去年腐败程度指数表显示，新西兰指数为9.6，廉洁度排名第二位、澳大利亚指数为8.8，廉洁度排名第九位。

澳大利亚反腐败机构设置。澳大利亚设有两套完善的反腐败网络体系。澳政府申诉机构The Ombudsman是专门调查、调解公民对政府或其公务员的任何不满包括政府和公务员的腐败行为，以及公民之间矛盾的机构，在澳大利亚，各行业都有自己的申诉体系，新闻出版行业内部同样建立了申诉体系。另外，澳各州都设有专门的反腐败机构，其中新南威尔士州反腐败独立委员会——ICAC最为完善，最具影响力，并且在反腐败斗争领域内享有世界盛誉。

ICAC功能及权限。新南威尔士州ICAC是在1988年ICAC法案基础上建立的，直接向新南威尔士州议会负责，但不属议会下属机构，充分保证其独立性。ICAC设立的目的是为了保护公共利益，防止公众信任的垮台以及指导公务员行为。ICAC由三个部门组成，即调查管理组，进行调查和询问；运作管理组，监察ICAC内部腐败，教育和研究公共行为；执行管理组，制定战略方针，回顾，拓展新的政策和程序。ICAC有三大主要职能，一是调查和揭发腐败，在公共部门内部针对严重的腐败行为，进行调查和曝光，提交调查报告，并及时向其他相关部门沟通进行诉讼、纪律处分或者采取其他惩罚方法，使得人们接受教训并且达到预防腐败的作用；二是防范公共部门腐败，给予公共机构建议、指导和信息，并辅助公共部门推进系统内部信息公开，制度建设，建立内部约束制度，形成监督机制，进行积极的防腐败行动；三是公众反腐败教育及ICAC本身职能的教育，和每一个公共部门强调他们最小化腐败的责任，教育社会和公共部门有关腐败行为及其影响。ICAC的功能设置契合我国纪检监察部门的职能，与我国目前开展的建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系建设极其吻合。ICAC有权调查任何在它认为可能是腐败的申诉和情况，还可以调查任何有可能放纵、鼓励或者导致腐败的行为。依据法律要求，ICAC可以要求公共部门官员提供信息或者文件，在得到许可的情况下可以搜查、使用监听装置、拦截电话。

二、提高执政党的执政能力，巩固执政党对新闻出版舆论阵地的领导权是国际社会的共识

澳大利亚出版业现状。澳大利亚是一个多元文化的国家，政府鼓励出版业的发展。澳媒体工业多是私有化，主要由九大财团拥有。主要企业200家左右，雇用人员近2.8万，占国人总数的近千分之一。目前，澳大利亚主要媒体中，日报有14个新闻集团，占有总发行量的60.7%，主要电台有40多家，在澳大利亚的新闻传播和公众舆论引导等方面起着非常重要的作用。主要免费商业电视台有５家，另外两家为收费有线电视。澳有234家图书主要出版商（出版社），多为私人拥有。2004年出版图书1.28亿册，销售收入达到13.53亿澳币。澳有四大报业集团：先驱报和时代周刊杂志集团、默多克新闻集团、费尔法克斯公司和帕克新闻联合控股公司。其中，默多克新闻集团发展最快，支配澳大利亚报业市场，并且拥有全国14个主要日报中7个的所有权，占有总发行量的60%，近年来还买下了英国《泰晤时报》和美国的《纽约邮报》，已成为国际性的报业集团。澳大利亚国内发行的报纸主要有《澳大利亚人报》、《悉尼先驱晨报》、《世纪报》、《金融评论报》、《堪培拉时报》等。

以法律规范出版行为，以市场调配出版资源。澳、新两国家在经济形态上都属发达资本主义，在出版业的监管方面有着非常明显的特点。一是新闻出版市场化。行业的发展和资源配置完全以市场调节。出版单位与印刷、发行单位完全分离，出版单位的兴衰都由市场来决定，国家调控的成本非常低，这在某种程度上契合了我国正在进行的出版体制改革的的方向，有可以借鉴参考的地方。二是行业监管法律化。由于市场化程度高，行业经济组织和从业人员的行为基本要服从市场的需求，优胜劣汰；行业日常管理工作完全委托行业协会之类的组织代行，而图书出版物的质量和社会效果悉数交由社会和读者检验，如果产生危害社会和公民个人权益的情形，则可依法向法院提起诉讼，国家监管成本不高，这为我们完善法律制度，加强行业监管提供了有益启示。

坚定不移地巩固执政党对新闻出版舆论阵地的指导地位。我们发现，两国政府都有一个共同的理念，即可以开放经济但决不能开放意识形态。两国都建立了严格的法律以规范新闻媒体。如澳大利亚至今虽没有在新闻出版方面立法，但在媒体拥有权方面却有明确的相关法律规定，如用《监督法》、《反歧视法》、《版权法》、《所有权法》、《反诽谤法》等五大类法律来规范新闻媒体的行为。其主要作用在于防止报纸、电视、电台被独家垄断，鼓励在具有重要影响力的商业媒体如日报、免费电视和电台的拥有权具有多样性，以保证日常公众生活的报道的公证性和公开性。澳大利亚媒体的所有权也是私有的，但在《控制外商投资限额法案》中对新闻出版、广播电视公司的资本结构作了详细的规定，明确规定一个所有权人不得同时拥有一个出版社和一个广播电台的绝对所有权，跨媒体所有权受到严格控制，其目的显而易见，就是保证执政党对舆论的绝对控制，保证舆论媒体为执政党服务。

考察团在与澳新闻署高管人员座谈时，就报业监督方面一些共同关心的问题和加强信息沟通合作，充分利用信息资源等方面进行广泛探讨并取得共识。一致认为，在经济全球化进程中，必须建立国与国、地区与地区之间紧密的经贸关系，必须坚持多元化、多样性，尊重各国、各民族的文化，反对文化霸权和文化侵略。会谈中，双方就加强报刊业监管、规范从业人员的职业行为，保证报刊信息的完整、准确和快捷，以及维护消费者权益等方面，进行广泛交谈。

三、吸取先进管理经验，不断提高纪检监察工作能力，为改革发展营造良好环境

进一步完善纪检监察干部国（境）外培训工作制度。但是随着作为WTO缔约国的我国新闻出版行业改革的进一步深化，党风廉政建设和反腐败斗争将遇到许多新情况，出现新特点，工作任务更加重要、艰巨。在总署外事和人事部门的帮助下，要争取国家外专局国外培训工作的支持、资助，从目前考察性的培训，发展到由国外教育机构开设新闻出版和法律监察专门班，最终实现考察性培训和驻点开班培训相结合的形式。

进一步推进新闻出版惩防体系建设工作。为加快建立与新闻出版生产力发展相适应的教育、制度、监督并重的惩防体系，建议：一是进一步加大公共教育，利用新闻出版优势广泛宣传腐败的社会危害和政府职员的反腐败责任，特别是要增强各级领导干部反腐败的责任意识；二是完善制约制度，形成监督机制，特别是要完善公务员行政行为的透明制度，保证信息公开、公平和完善，使权力运行始终处于监督之下；三是进一步加大办案力度，形成强大的威慑力，同时要宣传违纪人员付出的代价，及对社会的极大危害；四是不断提高纪检干部的政治和业务素质，继续加大培训力度，不断提高纪检监察能力，增强做好纪检工作的自觉性、主动性。

进一步加强中国与外国出版领域的交流合作，出版贸易，扩大出版物的出口。以澳新为例，澳大利亚有６个州、700万平方公里、2100万人口，华裔70万。新西兰有400万人口，华裔30万。学习考察中，我们发现两国人民都非常喜欢中国文化，了解中华文化的欲望强烈，特别是图书的市场需求量很大。但是两国市场中文读物还很少。目前，澳州最大的书店“澳州中国书店”和“朋友”杂志社，远不能满足两国人民日益增长的对中国文化的需求。我们建议加强与外国，包括澳新两国的文化贸易、图书出口，传播中华文化，扩大中华文明。