完善市场化投资体制还有一段路

姚战琪　曹　静

投资体制建立的“ 瓶颈”

我国投资体制改革大体经历了以下阶段：1979 年至1987 年缩小指令性计划及简政放权的投资体制改革起步阶段、1988 年到1991 年的投资体制改革的推进阶段、1992 年到1996 年开始以融资领域为主的改革进程，1996 年以后主要是对提高项目投资决策质量和建立投资公司的约束机制进行了探索。

十届人大二次会议上的政府工作报告明确指出，推进投资体制改革的主要目标是：改革政府对企业投资的管理制度；合理界定政府投资职能，加强政府投资管理，建立政府投资责任追究制度；健全投资宏观调控体系，改进调控方式，完善调控手段。最终建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。

新的《投资体制改革方案》即将出台，然而受各种因素制约，这次投资体制改革仍然面临一些无法回避的缺陷和问题。

第一，虽然压缩了政府干预市场的空间，但是政府依然停留在一些本该大规模退出的投融资领域，在相当长的时间内，一些具有良好盈利前景的基础建设和金融机构，政府投资和干预还会占主导地位。距离建立“ 公共服务型政府” 的目标还相去较远。

第二，实际操作性存在一定问题。例如，如何解决地方政府在利益的驱使下配合国家整范围是亟待解决的重大问题。如果在其他政府改革配套措施没有跟上，又缺乏将政策落到实处的具体手段的情况下，改革的成效将会大打折扣。第三，现有的办法仍然不能割断政府投资与金融体系的风险连带关系。

因此，我国投资体制改革目标的主旨是建立市场型投资制度，使市场投资决定机制在投资项目选择、投资决策、资金来源的安排、投资的流向等方面发挥基础性作用。当前投资体制改革的中心任务是理顺中央与地方政府在投资领域的责权划分关系，彻底转变政府对投资的管理方式，强化政府的产业政策导向作用和宏观调控手段的完善，从根本上改善民营企业的投资和融资环境，系统性推进相关领域的改革进程，从而取得投资体制改革成功的根本性突破。

理顺政府投资的责权关系

第一，中央和地方政府之间投资范围划分的基本原则是，“ 谁受益，谁投资”。

第二，重新划分投资建设项目。将建设项目由“ 竞争性、基础性和公益性”三类改为“ 公共投资、准公共投资和非公共投资”，中央和地方政府的职责是满足公共投资和一部分准公共投资的需要。

第三，可以适当的引入民间资本投资基础设施建设等公共物品，但是，当前及以后相当长一段时间内，地方政府应在提供公共物品方面负主要责任。因为与中央政府相比，地方政府更了解当地居民对公共物品的偏好，更能准确地满足地方居民对公共物品的需求。

第四， 赋予地方政府有限投资自主权。地方政府不再直接投资一般竞争行业，只对基础设施、公用事业等有限的行业和产业进行直接投资。应当允许地方有一定的投资自主权，通过地方投融资体系，吸引、调动社会资本以及吸引国外资本（外商投资、适度举借外债）等，进行地方基本建设。

第五、在中央和地方之间落实投资决策者责任制。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资的主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。

第六，中央加大对需要扶植的落后地区的投资。少数受益对象既为地方也为全国的公共物品的投资实行中央和地方共建。

理顺政府融资的责权关系

1998 年以来，中央以发行国债作为拉动投资的主要手段，并且作为中央政府投资的重要资金来源，但是，在目前中央和地方之间的特殊融资格局下有较大的负面效应。巨额国债投资强化了高度集中的政府投资体制，造成财政和银行关系的变相复归，不利于理顺中央政府和地方政府的投资关系。

我们认为，理顺中央和地方之间在政府融资领域的责权关系的核心问题是要建立中央和地方对等的正规融资体系。改革的目标是，在建立资信评价体系的基础上允许地方政府财政担保、允许发行地方政府债或企业债，建立市场经济条件下以各级出资人代表的资信等级为基础的正常融资渠道。

第一、建立全国性独立的资信评估机构，评估地方政府的信用等级，大致划分为A 、B 、C、 D 四个类别以及具体的大类下的不同细分等级，以融资历史、投资质量、地方财政实力等为基础，使得各个地方政府的信用等级拉开层次，从而建立良好的地方政府信用评估系统。

第二、允许有较高信用的地方政府以财政担保、增加向银行的授信、发行地方政府债券等方式融资。

明确划分国资投资的责权

转轨时期在政府职能转换之前，中央和地方政府还要在很长一段时间承担经济建设的职能，政府作为国有企业所有者的角色仍然存在，改革的方向是探索中央和地方对国有投资的监督和管理方式，同时为民营投资营造较好的环境，为此，在国有投资监督管理和激励民营投资方面中央和地方要正确的划分责权关系。

根据十六大奠定的国资管理体制，今后的政府投资主体包括1 个国资委、31 个省资委、265 个（地）市资委，以及下属的国企。但是关于国有资产投资责权划分仍存在以下突出问题：

第一，虽然新的国有资产监督管理制度已经出台，但是对新组建的国有资产监督管理委员会及地方出资人代表机构的监督问题不容忽视。我国国资管理体制的改革不但面临各级出资人代表机构对企业经济活动的有效督导微观管理问题，也面临着如何建立对出资人代表机构的责任约束制度的问题。对出资人代表机构的有效监督和约束涉及到资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等等。要防止出资人代表机构把隐性负债推给基层政府，把显性负债留给银行等问题的出现。

第二，各级国有资本出资人代表是否具有完全独立性等。新设立的国资委应具有独立的民事权力能力和民事行为能力，防止将国资委的职能定位在原经贸委、企业工委、国资局等行政机构职能的简单整合上，真正担负起出资人代表的职责。我们认为，为了理顺中央和地方在国有投资上的关系，针对以上突出问题，应采取以下对策。第一，应该由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会分别执行对国资委、省资委、市资委的约束和监督，从而使国资委切实履行国有资本出资人职责的职能，切实担当对企业国有资产进行监督管理的全责。当前的主要任务是，中央要统一确定国有资产经营预算的内容和格式，从而保证今后的各级国资委必须按照中央统一规定的内容和格式来编制国有资产经营预算，并经过同级人民代表大会的审议通过。

第二，赋予大型企业集团更多的投资决策权，理顺中央和地方投资主管部门的关系，大型企业集团的投资项目只要在《政府核准项目》内，可以向项目所在地投资主管部门登记备案。

第三，国有资产适时推出竞争性投资领域，收回的资金滚动投入各级政府的基础设施建设和公益事业。

第四，随着改革的深入进行，在经营性国有资本的效率大大提高的条件下，应将非经营性国有资本纳入到中央和地方国有资产出资人代表机构的监督和管理范围。

第五，适当扩大地方政府对外商投资的审批权限。我国现行对外商投资的审批权限规定，投资总额超过1 亿美元以上的重大项目，由国家计委会同有关部门提出初审意见，报国务院审批。沿海省、自治区、经济特区及授权的人民政府有权批准投资总额3000 万美元以下的生产性项目（基础设施项目除外）。这些规定仍然带有计划审批的性质，考虑到我国对外商的国民待遇政策和入世后相关法规政策的完善，可以适当的扩大地方政府的审批权限，然后逐渐取消这些审批程序。

明确宏观调控与管理制度责权

必须改变中央与地方政府之间农业投入职责划分不清，地方政府对农业的投资严重不足的状况。

中央政府应加大对特别贫困地区的教育投资力度，因此要求在财税制度方面做出改革举措，比如增加中央和省对发达地区征收宏观调控教育税及发达地区对贫困地区的教育成本补偿税。

高新技术产业虽具有盈利性和竞争性，但是从产业结构调整、提高国际竞争力以及引导民间投资等角度，中央和地方应加大高新技术产业投资力度。