银行业掀起“问责风暴”

晓　华

针对一段时期频发银行大案，银监会主席刘明康近日强调，要进一步推进银行业改革和监管创新，防范和化解金融风险，银监会将实行重大案件责任追究制度，要求哪里出了案件，就要上追两级的领导责任，同时对经营管理和内审稽核这两条线上实施双线问责，促进银行业金融机构从内控制度和考核评价办法上建立防范案件风险的长效机制。

据知情人透露，由建行“刮”起的国有银行分行行长“问责风暴”正向纵深发展。继建行湖南、山西等分行行长下台之后，建行下一步拟问责的分行一级官员可能多达10余位。在这场中国银行业“问责风暴”中，包括中国银行、交通银行等多家准备上市的商业银行，在执行“问责”时力度较大，将有可能超过百位分行行长在七、八月间被问责“下课”。

建行掀起“问责风暴”

建行分行行长频频引咎辞职，其间也颇有一些委屈。但在上市的关键时刻，面对仍不断爆出丑闻的建行现状，郭树清只能“乱世用重典”。

2005年5月，在执掌建行董事长一职不到两个月后，郭树清便在整个建行系统掀起了一场前所未有的“问责风暴”，由此引发了建行湖南分行行长孙建成、山西分行行长梁富成等省级分行行长“引咎辞职”。

按照建行今年底上市的部署，建行已经到背水一战的关键时刻，作为股改“旗帜”的建行，由于前任董事长张恩照腐败出局而半路折戟，极大挫伤了社会对国有银行的信心。

这让国有银行改革方案的设计者们不得不重新审视银行治理措施的有效性。原央行副行长、国家外汇管理局局长郭树清入主建行后，则按照自己的理解，大刀阔斧亲自操刀改革，挥起了问责令旗。

5月26日，建行行长常振明率总行人事部门负责人一行飞抵长沙，宣布免去孙建成建行湖南省分行行长职务。

据介绍，孙建成自2003年10月起担任建行湖南省分行行长一职时，该分行存款余额达到848.7亿元，上报建行总行核销不良资产总额68.84亿元。其中个人住房贷款不良率高达7.61%，超过全国建行系统平均水平4.19个百分点。

事至今日，业绩似乎并无明显起色。而来自建行湖南省分行的消息称，孙建成在湘任职期间，建行湖南省分行共发案9起，涉案总金额在3000万元左右。尤其是今年，建行总行对湖南分行近两年来案件高发的情况非常重视，由于势态未有好转，2005年建行总行将湖南省分行划为全国5个案件高发整治分行之列。

在此态势下，今年1-5月间建行湖南省分行又发生了两起恶性案件。这两起案件涉案金额超过90万元，已挽回其中的17.7万元。

为此，孙建成主动引咎辞职，而这一举动源自建行新一轮问责制度。建行总行证实，孙建成辞职是因为触犯了5月初建行下发的《关于追究案件发生机构及其上级机构领导人员责任的规定》。

据悉，今年5月初，建行总行下发了《关于追究案件发生机构及其上级机构领导人员责任的规定》（简称《规定》）。《规定》称，包括总行董事长、行长、监事长在内的各级领导人员，如果严重失职，导致辖内发生案件或违规问题，将要求其本人引咎辞职。

该《规定》明确指出，建行领导人员具有以下情形的应当引咎辞职：辖内发生多起案件或重大违规问题；涉及金额巨大或损失严重的；性质严重，社会影响恶劣的；严重挫伤员工积极性的。同时，对出现下列情形之一的将从严处理：案件和违规问题由上级机构或国家监管机关检查、违法违规行为人逃匿等非自查方式发现的；发生案件和违规问题瞒案不报，或上报时弄虚作假的；查处整改工作不力的。

无独有偶，建行山西省分行行长梁富成也于近日请辞。舆论认为，由于山西发生了震惊全国的“7.28”金融大案，且案件主要发端于建行，对梁富成的问责在意料之中。据称，《规定》执行至今，建行已有4个一级分行行长被“问”倒。

中行明示问责机制

正在积极筹备上市的中国银行将实行严格的问责制，对违法违规经营的，或工作中发生重大过失的，管理者免职，员工予以辞退。这是在中国建设银行之后，又一家国有银行建立起严格的问责制度。

中行实行严格的问责制，坚持“五要问”：一要问执行者之责。强调拒绝违规操作是每位员工义不容辞的责任，对上级下达的违规指示应坚决抵制；强调凡是违法违规操作行为都必须问责，不以是否造成损失为问责条件，不能以没有损失为由就不问责。二是要问管理者之责。对内部控制存在严重问题但长期未能解决、发生大案要案的单位，必须追究上级相关负责人的领导责任。三要问前任之责。无论责任人调到何处，都应按追溯程序、追究责任。四要问检查者之责。管理部门检查人员检查不力，不能发现已经存在的重要问题，也要问责。五要问用人者之责，违反规定用人的必须承担责任。

据称，在此次中行问责制颁布以前，中行已有20名二级分行的行长“下课”，主要集中在东北、广东等案件高发、治理不善的地区，省级分行有两名分行行长被免职。

“问责风暴”迈向纵深

据知情人透露，由建行“刮”起的国有银行分行行长“问责风暴”正向纵深发展。

央行山西太原中心支行被一种紧张的“空气”所笼罩。由于“7.28”系列金融诈骗案涉案金额巨大，高达10亿余元，太原中心支行辖内涉案的银行分支机构有近20余家，因此人们相信“问责风暴”才刚刚开始，特别是国有银行二级分行行长更是忐忑不安，有问题的怕一旦东窗事发受到严惩，没有问题的也怕牵连其中。

一位知情人士表示，分行行长风光无限的日子将一去不复返，等待他们的将是更加严厉的监管。据介绍，银监会自今年年初开始着手国有商业银行案件专项治理工作，到目前已经查出了各类案件45起，成功堵截、防范案件117起，涉案金额本外币合计达5.35亿元。在调查中，大多数的案件，一些省分行行长与地级分行行长都牵涉其中；另外，没有牵连的分行行长也大多负有直接或间接的领导责任。据初步估计，在全国范围内，大约有近千名两级分行的正职或副职将接受内部调查。

据悉，此次问责行动，建行一共问责了湖南、山西、黑龙江等4位省分行行长；而中行则有20名二级分行的行长“下课”。随着“问责制”的进一步推行，建行被责令辞职、引咎辞职、免职的分行行长将逐步浮出水面，其主要将集中在东北、广东及西部地区；而中行掀起的人力资源改革风暴才刚刚开始，估计到今年8月份结束时，将会有一大批省分行行长、二级分行行长陆续被免职。

中建两行的问责才刚刚开始，而工农交三行的人事改革则正准备“动真格”。银监会主席刘明康指出，目前国内银行业面临着信用、市场和操作三大风险，银行业案件高发态势始终没有得到很好的控制，这暴露出银行内部管理不善、制度形同虚设等问题，并把其归纳为“三个80％”现象和“三个一”现象：即职务犯罪80％，尤其是一把手犯罪问题严重；案发在基层的80％；内外勾结作案的80％。一把手纷纷落马，内部环节一路打通，犯罪分子一跑了之。或许，分行行长的梦魇才刚刚开始。

中国银监会主席刘明康近日在辽宁调研考察时强调，要进一步推进银行业改革和监管创新，防范和化解金融风险，银监会将实行重大案件责任追究制度，促进银行业金融机构从内控制度和考核评价办法上建立防范案件风险的长效机制。

银行业金融机构要按照风险是否可控、成本是否可算、信息披露是否充分的要求，认真制定并落实个人理财、财富管理、私人银行、资产证券化等新业务发展中的风险管理措施。银监会将专门成立创新业务监管部门。

问责制是把“双刃剑”

据透露，有一家国际商业银行给中国某国有银行做了半年诊断后说，“你们银行的架构跟我们差不多，名字也差不多，流程也差不多，最大的差别就是你们银行里面出了问题我不知道找谁负责。”

无疑，从软约束的问责到硬约束的问责，国有银行实施严格的问责机制是一大进步，对银行高管违规能起到很好的震慑作用。

中国人民大学金融与证券研究所副所长赵锡军表示，问责制属于内控体系的范畴，国有银行强化行级管理人员的行政问责制度，督促他们更加勤勉、尽责地担负起领导和督导重任，从而有助于改善银行的公司内部治理环境，增强海外投资者对国内金融机构的信心。

但是，一位业内人士不无忧虑地表示，问责制就好比一把双刃剑，也容易引发一些意想不到的问题。再者，目前在引咎辞职适用标准方面太过模糊，一些细则需要进一步量化，容易导致随意性风险，应该针对不同地区的具体情况而定。

有关专家也认为，凡事物极必反，一些分行行长为了逃避“问责”会想尽办法甚至不惜弄虚作假来达到考核标准。一直以来，不良贷款几乎是考核分行行长的一个“铁”指标，来自银监会的最新调研结果显示，当前，一些国有银行为了完成不良资产比例下降的任务，把不良贷款人为调整到正常贷款，而且问题极为严重。

“加大问责制之后，行长们尤其是分支行行长对降低不良贷款普遍感到压力比较大，要么贷款滞后反应，要么掩盖。”造成贷款风险分类偏离的关键原因在于银行高管人员趋利避害的内在动力，由于监管当局和各行上级行对不良贷款有严格的限制，包括拨备和处理银行高管人员等，所以银行高管人员存在把不良贷款调整为正常贷款的强大驱动力。

过于严厉的问责会导致“过度监管”现象的出现，从而引发更严重的金融风险。过度监管是现代及未来金融业所面临的最大、最难以规避的风险，而金融银行的信用风险排在第二位，金融公司治理风险排在第三位，作为全球监管最严厉的几个国家之一，中国金融界应该建立一种生态制衡机制。

事实上，以往国有银行虽然没有问责，但却都有各自的《员工违法违规行为处罚办法》，银监会主席刘明康就公开表示，商业银行要建立严格的问责制，重点查处决策责任大、导致损失金额大的不良贷款责任人。今年4月3日，银监会又发布了著名的“内控13条”，明确将问责制写进银监会的规章制度。然而，在执行过程中，这些文件似乎形同虚设。

如果问责新政最后执行不下去，可能就会像“过往文件”那样留下一些弹性，而这又使它无法纳入公司治理的清晰架构中。显然，铁律的树立不应该是一场运动，而是一种治理的常态。