西方政府社会管理的实践及启示

和经纬　田永贤

西方发达国家在其发展的历史进程中，对社会事务的管理经历了漫长和复杂的过程。从早期的古典自由主义到凯恩斯主义，再到新古典主义的兴起，西方发达国家政府在社会事务管理中的作用不一而足，经过了几次重大的调整。从总体上来看，这些国家在社会事务的管理上不是面面俱到，而是有侧重点地进行管理。通过对影响整个经济社会发展的关键事项的管理，发达国家实现了其宏观经济发展的有序和平稳，在经济增长和社会财富迅速增加的同时有效地解决了经济发展中所出现的社会公平和公正、贫富差距悬殊等问题，并且实现了人与自然的和谐与良性互动。这些努力很好地化解了资本主义资本积累过程中所产生的各种矛盾，并为其持续发展提供了长久和稳定的动力。

在我国，一直以来并没有一个准确、全面的“社会管理”概念，对其界定应该充分参考国外的经验。基于对西方发达国家社会事务管理的理论和实践的考察，我们认为：第一，发达国家的社会管理主要意指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理。一方面，这种管理提供成其为国家所必需的基本秩序；另一方面，现代政府社会管理的主要方向是为经济发展和人民生活提供一个稳定良好的社会环境。第二，与公共服务的差别在于：发达国家的社会管理相比较而言带有更重的“规制”（ｒｅｇｕｌａｔｉｏｎ）色彩。这在发达国家整体“服务型政府”的背景下构成了其刚性但又不可或缺的职能。第三，这里所说的社会管理职能主要由政府来行使，但是越来越多的私营部门和社会团体也开始进入部分社会管理过程。

从实践上看，西方发达国家政府社会管理的具体领域各不相同，各国情况差异明显，但是综合梳理发达国家的政府管理实践，还是可以归纳出这样一些共同的主要社会管理领域：社会公共安全管理、生态环境管理、就业管理、食品药品管理、人口管理、社会保障体系管理、社会组织管理、公共交通管理等。西方发达国家政府在这些领域的社会管理中实践积累了较为丰富的经验，值得我们借鉴。主要的经验有以下几点：

第一，较为合理的组织设计。由于发达国家大多有较长的自治传统，因而在“中央—地方”和“联邦—州—地方”之间基本不存在严格统属的条块关系，而是在各自的法定职责范围内各司其职。发达国家政府在处理社会管理职能的组织设计上充分注意因地制宜和因时制宜。如美国政府的社会管理在联邦层次上是通过５０多个独立的管制机构煟椋睿洌澹穑澹睿洌澹睿 ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ａｇｅｎｃｉｅｓ犂词迪值模这５０多个社会管理机构的内部设置和下属分支机构的设置就充分考虑到了管理领域的实际情况和资源预算约束，几乎没有统一的组织设计模式。如美国环保局（ＥＰＡ）在全国设有１０个大区，一个区负责若干个州，每个区都根据本区的实际情况制定政策和标准，这种适中的管理幅度既照顾到了各个区域不同的历史文化背景，又不至于出现管理重心过低而带来的繁重管理任务。

发达国家社会管理机构的设计考虑到了组织整合和权责一致问题。如针对环境管理领域存在的多头管理、权责不明等问题，１９７０年成立的美国联邦环境保护局就对社会的环境管理领域进行了整合，将分散在不同部门的环境管理权由该局统一行使，对环境行使全面管理。

当然，社会管理也是一个牵涉面极广的领域，由于各种原因，管理机构设置很难归整到一个部门。对此，美国政府按照管理对象的性质特征，借用组织间流程再造的思想，对几个管理部门之间的管辖程序和前后衔接做出了比较清晰的设计，如肉制品的生产销售就涉及到几个部门。其中，联邦食品安全和检查署（ＦＳＩＳ）负责检查食品制品的加工、操作和包装；美国农业局（ＵＳＤＡ）负责生产厂家卫生、设备、操作的技术标准制定，等等。相关管理部门之间都有法定的或管理实践中约定俗成的协同规范，很少出现多头管理、管理真空、扯皮或者“争着管”等现象，管理效率较高。

第二，分权化的管理取向。权力下放，作为推动民主政治建设、加强经济发展的一项策略，已成为各国行政改革的主导理念和实践方向之一，也是发达国家政府社会管理的一个显著趋势。随着理论界对政府间关系（ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ ｒｅｌａｔｉｏｎｓ）研究的深入，这一步伐走得更快。在实践中，基本上以２０世纪８０年代为坐标，西方主要国家都开始了放权运动。澳大利亚联邦政府６０年代开始曾经追求中央集权的社会管理模式，７０年代惠特拉姆政府扩大了政府的社会管理职能，但是其后暴露出许多弊端，后又趋向适度分权，霍克政府时期下放了许多权力，完成“社区参与体制”，这一分权化模式在以后的基廷政府和霍华德政府一直被沿用。

西班牙政府１９８１年就颁布了自治区条例，对中央与自治区的权限做了明确的划分，扩大了地方的社会管理权。在这个过程中，发达国家的政府比较注意在向地方下放社会管理权的同时，用中央和地方政府间协议的方式对放权后双方的职责权限做出明确规定。日本自２０世纪９０年代以来也加快了分权化的步伐，明确了国家和地方公共团体的职能分担，居民身边的公共事务尽量交由地方处理。而即使在高度中央集权的法国，从上个世纪８０年代开始，也明确规定市镇、省、大区和中央政府的职责范围，取消了中央政府对地方政府的监管，授予地方民选机构较大的权力，将地方社会事务的管理权更多地赋予地方民选官员手中。在分权化浪潮下，地方政府在社会管理上有了更多的自主权，更有可能对地区内的利益格局进行调整。尤其是在放松管制理念的指导下，地方的经济社会更具活力，政府的管理绩效得到提高。

第三，重视制度建设，完善政府的社会管理运作体制、建立顺畅的社会流动机制和合理的利益协调机制。近些年来，西方发达国家通过合理的社会分层构建合理的社会结构，使得社会各个阶层都能各尽所能、各得其所。通过协商、谈判、对话等途径，各阶层掌握了其利益诉求的主动权，利益关系能够不断得到协调。为了减少社会领域的各种摩擦，西方发达国家试图建立一个没有身份歧视，每个社会阶层之间相互开放，阶层关系融洽，社会流动畅通的开放社会，达到社会的公平和公正。经过长期的发展和完善，西方发达国家在社会管理的各个领域都建立了健全和行之有效的管理体制。如在公共卫生领域，美国建成了包括联邦——州——地方三级的完善的公共卫生管理体系，联邦政府的人类服务与卫生部（ＨＨＳ）承担主要职责，设计实施了一个广泛的监视疾病爆发的网络，将所有医疗机构在因特网上联网，建立提供疾病信息的网上资料库，同时向所有医疗保健人员提供培训和信息，使他们能够识别有可能是疾病爆发的迹象和症状，另外建立了美国应急行动中心电子网络疾病检测报告预警系统、大都市症状检测系统、全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统等，以确保对重大公共卫生事件作出及时的反应。

第四，社会管理的市场化。２０世纪８０年代以后，以英国撒切尔政府为首、新西兰迅速跟进，发达国家大多进行了社会管理的市场化改革，这其中最为引人注目的就是民营化。发达国家的民营化最早开始于自然垄断行业，如邮政、电信、铁路等部门，而后扩展到一般公共服务。新近的民营化最终进入到了社会管理这一主要以规制为管理方式的政府活动领域，发达国家政府谨慎地将诸如监狱管理、就业指导、消防服务等职能授权给私营部门和第三部门来行使。

社会管理市场化同时也包括在社会管理中注入市场运作的意识。早在里根时代开始，美国政府就要求所有新制定的政府规章都要符合成本——效益分析的标准，并开始大规模地放松甚至废除政府管制。英国梅杰政府在１９９２年发起的“市场检验”运动，就是要求地方政府将政府的更多管理活动推向市场，接受市场的检验。在社会管理市场化的趋势下，几乎达成这样的共识——在政府与市场之间选择更多的市场、更少的政府，即使对于发达国家来说也是明智的选择。

第五，较强的社会自主管理能力。发达国家社会管理的一个成功之处就在于运用社会力量进行自主管理。这些国家中的大多数都有很强的公民社会传统，社会自治自理能力极强，是名副其实的“大社会”。行业自律组织、社会中介组织、社区乃至其他形形色色的社会组织都承担着数量可观的社会管理职能。

政府与私人以外的第三部门一直是西方社会中重要的一支力量，它们是连接政府与社会、政府与市场、政府与企业的桥梁，第三部门的这些特点决定了它愿意参与政府部分社会管理的功能输出过程。一些非赢利的第三部门组织以互助友爱为宗旨，一些行业自律组织本身也有社会管理的职能，这些无疑更有利于保持其参与部分政府社会管理过程的持续动力。西方国家深厚的公民社会传统为第三部门的发展壮大直至参与社会管理提供了良好的基础。

第六，重视社会监测体系及危机预警系统的构建。南京大学社会学系朱力教授指出，敏感的社会预警机制是构建和谐社会的重要方面，这个监测预警机制要能够及时发现不和谐因素，并能为政府和民间提供充分的社会运行信息。在实践中，发达国家建设社会指标体系及社会系统核算的经验值得我们认真借鉴。事实上，在西方发达国家，危机管理并不仅仅限于公共安全和公共卫生等特定领域，在几乎全部的政府社会管理领域，都有危机管理的机制。突发的气象或生态变化、人口的异常流动、突发的大规模人口流动等等都被定义为公共危机。发达国家处理社会危机主要有制度设计和群众动员两方面的经验。在制度设计上，着重是危机报警、危机处理启动、危机处理、善后等几个阶段的衔接，各政府部门的角色和职责也被明确界定，而群众动员方面则主要是危机信息通报和群众组织问题。