理解政府的社会管理职能

李德国　蔡晶晶

在过去的２０年里，市场机制已经逐步在经济生活中确立了主体地位，成为调整社会利益关系和组成结构的重要力量。它不仅直接促进了一个具有相对自主性的社会的形成，还使得社会结构产生激烈分化，社会不平等程度上升，社会矛盾与冲突增多。１９９３年以来，信访量连续１１年的高速增长，揭示了市场化进程中收入分配失衡、劳资纠纷、利益纠葛等日益严重的社会冲突现象。社会矛盾和冲突的频繁发生，不仅削弱了社会的凝合力和整合程度，还严重危及到政府的公信力和合法性。在这样的背景下，如何建立一个和谐社会的问题就摆在了人们的面前。而走向和谐社会，就必须提高政府社会管理能力，促进社会管理体制创新。

在我国人均ＧＤＰ突破１０００美元之际，构建和谐社会显得尤为紧迫。世界各国的经验表明，在人均１０００美元到３０００美元这个阶段，社会矛盾处理得好，国家就可能顺利地进入一个新的发展阶段；反之，结果就是社会利益格局的严重失衡，社会分化日益加剧，社会矛盾高涨不下，出现“拉美化”的社会病症。构建社会主义和谐社会的提出，无疑为化解社会矛盾、弥合社会裂痕，争取实现前一种发展结果，避免出现后一种情况，提供了新的发展思维。

和谐社会的含义无疑是相当广泛的。在中国目前的情况下，和谐社会的最基本含义是调节社会利益冲突，形成一种利益基本均衡的社会格局。缺少这种利益均衡，和谐社会也就无从谈起。由于改革开放初期，市场化要素（如民间企业、资本和企业家）的存量相当缺乏，政府往往充当了经济增长的直接催化剂，成为市场经济中的舵手。但是，经济社会的进步与发展，使得人们越发清楚地认识到，现代社会的基本结构不是一个统合性的整体，而是由政治国家、市场经济和市民社会构筑而成，它们各自有不同的活动主体、不同的组织目标、不同的社会功能、不同的组织结构、不同的激励机制和不同的运作逻辑。这意味着，政府过多地承担经济职能的现象应当得到根本性的扭转，它必须承担起调整经济增长和社会发展关系，构建与市场经济相配套的利益均衡机制，促进社会公平等方面的公共责任。这不仅是构建和谐社会的重要条件，也是现代政府的职能使命。

而政府如何构建利益均衡机制，激发社会活力，担当起守护社会公平和正义的责任，就必须不断推进社会管理体制创新。只有政府在坚持以经济建设为中心的同时，提高社会管理能力，把促进社会公平作为它的一项神圣使命，和谐社会的建立才具有坚强的推动力。可以说，构建社会主义和谐社会的核心内容就是加强社会建设与管理，推进社会管理体制的创新。这要求我们，必须深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立政府负责、社会协同与公众参与的社会管理格局。

在我国，社会管理从经济职能的附庸，逐渐突起成为与经济调节并行的政府基本职能，可以说走了相当长的一段路。改革开放以前，政府确立了中央集权的计划经济体制，将社会管理纳入经济管理范畴，通过计划手段管理纷繁复杂与千变万化的社会经济生活。它通过集权式的计划安排来理性设计社会运转的秩序，把社会实体的活动包起来，管到底，力求通过这个损益最小、效果最好的计划把散乱无序的社会生活纳入刚性的秩序之中。这种管理方式在一定的时期内是合理且有效的，但同时也僵化了社会的思想、活力，抑制了经济、文化、社会领域的分化与平衡发展，使得政治生活一支独秀，而社会却消极依赖政府，缺乏自我管理、自我发展的能力。

改革开放伊始，根据国内外发展的历史经验和西方社会现代化的理论，一些学者开始提出了经济、政治、社会、文化和科技等各方面协调发展的问题。但是在２０世纪８０年代初，这种讨论，多少还有几分形而上学的抽象性，还未引起人们足够的重视。相当多的人实际关注的，仍只是经济体制改革和经济的发展，对非经济因素的发展研究和认识，仍然相当滞后。

９０年代以后，社会步入快速转型时期，以产权多元化和经济运作市场化为基本内涵的经济体制改革不仅直接促进了一个具有相对自主性的社会的形成，而且使得社会结构产生激烈、深刻和持续的分化，社会异质性和不平等程度提升，社会矛盾与社会冲突增多。在这种处境下，如何通过有效的社会管理，调节纷繁复杂的社会经济生活，在良好的社会秩序和生机勃勃的社会力量之间达致动态平衡，这不仅是构建和谐社会的基本面向，也是现代政府职能转变的一个战略性课题。

作为一个新突起的政府职能领域，“社会管理”概念并没有一致的看法。总体上说，社会管理可以定位为：政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。它大致包括以下几个方面：

第一，规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体。在现代社会，利益主体多元化已经成为一个不可回避的现象，政府不可能通过封锁利益表达渠道，压制社会组织来减少利益冲突。一个社会不可能没有利益冲突，不可能没有分歧裂痕。而好的社会在于通过提供利益表达的制度化空间，来化解冲突，弥合裂痕。如果政府不敢正视社会冲突和裂痕，不敢提供多元社会组织的存在空间，不敢提高社会的多元化水平，也就不可能担当起构建和谐社会、提高政治文明的重任。

第二，创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程。社会规制是指以保障人民的生命安全和身体健康，确保人民的生活秩序为目的而进行的规制。它对涉及生产、消费和交易过程中的安全、健康、卫生、环保、信息等社会行为进行规制，以协调社会成员的利益，维护社会正常秩序。去年，安徽阜阳发生的毒奶粉事件就为我们敲响了警钟。如果政府为提高ＧＤＰ数字而置社会安全于不顾，那么，在一个人人自危、缺乏预期的社会中，和谐发展就不可能实现。

第三，实施配套的社会政策，维护社会公正。随着现代社会市场经济竞争的加剧，弱势群体边缘化程度上升，社会冲突的张力不断蓄积，这就需要政府从公正的理念出发，运用社会政策维护社会成员的基本生活状态和基本权利。据报道，我国２００４年财政收入实现了新的突破，达到２６０００亿元。由于国家财政用于社会福利和社会保障的资金比重比较小，大量的资金政府用在直接投资、改善投资环境和行政费用上，导致各种向弱势群体倾斜的社会再分配政策往往缺乏力度。在这种发展态势下，政府更需要关注社会公平问题，构建经过公共选择的制度安排和社会政策，对社会不公平的分配进行有效调整，使不同群体之间的激励得到公平的反映。

第四，树立科学的发展观，培育健康的市民社会。衡量和谐社会的一个重要尺度，就是以多元互动、宽容异己、理性协商为基本特征的公民社会的形成。在西方发展历史中，一个独立于政治国家的市民社会不仅适应了社会异质性的公共需求，培养了公民民主的生活方式和公共精神，而且有效地填补了政府权力的合法性空白，减轻了政府的行政负担。在一个和谐的市民社会中，社会管理的核心主题就是维护人的尊严和满足人的需要，社会秩序与社会整合只是社会管理的工具性目标，它的终极价值和最终目的是改善人民生活质量与提高社会福利，增进社会最大多数人的最大幸福。

当“和谐”成了我国战略机遇时期的社会主调时，这实际上预示了，政府必须进行积极的转型，推进社会管理体制创新，承担起整合社会利益关系，维护社会安全，捍卫社会公平等政治责任。这是走向和谐社会必不可少的战略步骤。可以说，没有良好的政府社会管理，就没有社会生活的井然有序与和谐演进。人类现代化的发展历程也告诉我们，必须在经济增长和社会发展之间建立和谐一致的关系，将社会合意作为与经济绩效平行进展的规范目标，才能最终实现社会生活和谐美满，国家长治久安的蓝图。