城乡统筹是解决“三农”问题的新出路

卢巧玲

当前，党中央明确把解决好“三农”问题列为全党工作的重中之重，并把社会更加和谐发展作为全面建设小康社会的目标之一，进而把构建社会主义和谐社会作为提高党的执政能力建设的重要内容。为达到这一发展目标，提出了“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”城乡统筹发展的思路给“三农”问题的解决提供了一条新的路子，跳出“三农”看“三农”，以城市发展带动农村发展，这在现阶段具有十分重要的现实意义。

一、城乡统筹与“三农”问题的内在联系

城乡统筹发展是党中央站在国民经济和社会发展全局的高度,根据我国经济与社会发展的阶段性特点提出来的。“统筹”就是不让城乡之间的差距越拉越大，使城市和农村相互促进、协调发展，实现全体人民的共同富裕。其实质就是把城市和农村的经济和社会发展作为整体统一规划，通盘考虑；把城市和农村存在的问题及相互关系综合起来研究，统筹加以解决。“三农”问题是相互联系、相互贯通的整体问题，要解决农村的问题必然涉及农业与农民问题，而这些问题又是与工业、城市及其他社会阶层相联系的。按照城乡统筹思想，解决“三农”问题必须跳出“以农言农”的传统，把“三农”问题放在整个国民经济运行的大背景之中，从战略目标上总体把握，统筹安排。首先，应调整政策，在国民收入分配格局上向“三农”倾斜：增加对农村公共产品的供给；增加对农村的公共服务，把施惠重点放在农村，把农民受惠作为中心。其次，应调整城乡经济社会发展战略，实现城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补；实现城乡工业一体化、城乡市场一体化，以工业化带动城镇化，最终实现城乡一体化。与此同时，大力推进农村经济社会制度创新，逐步建立有利于废除城乡二元结构的现代农村制度，给农民真正的国民待遇，建立城乡互动、体现公平、良性循环、共同发展的一体化体制。

二、当前“三农”存在的突出矛盾与主要问题

在过去的一年里，我国的农业生产和农村经济较为平衡地发展，这与新一届政府高度重视“三农”问题的紧迫性是分不开的。中央及各地政府相继出台了一系列相关政策，“三农”问题所带来的矛盾有所缓和。但我们应该清醒地看到，目前“三农”问题还是比较严重的，主要表现为以下几方面：

（一）农民收入增长缓慢，城乡差距继续拉大

2003年，农民人均纯收入2622元，扣除物价因素，实际增长4.3%。在农民平均纯收入的数字背后，有几亿生活在中西部、边疆贫困地区的农民，收入则大大低于平均数，其生存质量、生产条件、受教育程度、医疗卫生、社会保障程度等，与城市发达地区相比，不仅没有缩小且呈日益扩大的趋势，工农差距、城乡差距、东西部差距继续扩大。改革开放之初的1978年城乡居民收入差距为2.57∶1，1983年一度缩小到1.7∶1。而后，国民经济高速增长，收入差距不但没有缩小，反而不断扩张。2000年扩大到2.8∶1，2001年为2.9∶1，2002年则达到3.1∶1。如果将城市居民享受的住房、医疗、教育、交通以及公共服务计算在内,城乡居民真实的收入差距大约在6∶1左右。由于农民收入增长缓慢、消费能力较低，除农村的耐用消费品普遍比城市晚15年外，占人口比重60%的农民在全国消费中的比例不到30%，农民的储蓄存款仅占全国储蓄额的15%左右。

（二）城乡二元经济结构制约了农民的自由流动，也使得多数农民缺乏基本的社会保障

农村中被土地所吸收的人口数量十分有限，按照市场经济的规律，这部分剩余的劳动力就会流向城市中的其他部门，寻找新的就业机会。但由于我国历史上就存在着城乡二元经济结构，这对农村剩余劳动力的自由流动设置了许多障碍。虽然随着市场经济体制的逐步建立，对农民就业和流动的束缚逐渐解除，城乡二元结构对农村人口流动的制约有所弱化，但城乡分割制度并没有实质性变革，特别在城乡人口流动、就业制度、子女上学、社会保险、医疗卫生等方面依然是两种制度、两种待遇和两种利益格局。这种城乡分割的二元结构导致的后果一是农民被封锁在有限的耕地上，限制了农民合理的流动，农村产生了大量的剩余劳动力，这些被滞留在农村中的剩余劳动力因找不到新的出路而聚众赌博等，败坏了农村的社会风气，引发了农村社会的不稳定；二是由于长期城乡分割，使得农民缺乏社会保障意识，在土地流转过程中只追求眼前的经济利益，而很少考虑长远的保障问题。

（三）不合理的土地制度不能很好地适应农村经济的发展要求

在中国二十多年的农村改革中，土地制度的不合理严重制约了农村改革的深度和广度。虽然国家确定了农民承包土地30年不变的政策，但土地的所有权依然属于集体，农民对土地没有可靠的权益。目前土地制度安排已经影响到城乡关系，土地问题不解决，农民的积极性就无法调动，农业的效益就不可能提高。这在一些发达地区的开发区建设和房地产开发中表现得尤其明显。一方面，由于土地制度特别是土地市场制度安排不健全，土地所有权集体所有，产权不清，不能实现使用权的自由转移，使农业的规模经营难以在土地财产优化基础上进行，而只能用行政命令来促进实现。这样，土地在流转过程中虽然增值了，但农民却没有好处。另一方面，国家规定农民的土地不能进入一级市场，就是在二级市场农民也没有发言权。这样就会出现强买强征、低价征购土地的行为，造成农民的土地利益流失。据经济学家陈锡文估计，改革开放以来通过低价征用农民土地，至少使农民蒙受了2万亿的损失。土地是农村最大的资源，而这个最大的资源按现行的制度却不能直接参与市场的配置，因而难以发挥出最大的效益，农村的贫穷状况也就难以改变。

（四）目前农村的行政管理体制使得农民不合理负担进一步加重

针对农民负担问题，国家曾经三令五申，规定农民的负担不得超过农民家庭上年人均纯收入的5%，政府也进行农村税费制度改革，虽然使农民负担较前有所下降，但是并没有从根本上解决问题，因为矛盾的主要根源是我国基层政权机构臃肿、人员众多。现阶段我国乡村权力机构重叠，职责不清，包揽过多，效率低下，政府运作成本太高，致使农村的管理成本很高。在经费压力下，许多地方向农民征收新的税费、集资摊派、乱罚款的现象相当严重，这势必增加了农民的负担，一些地方调查结果表明，不合理负担占农民人均收入的5%~7%。

三、用城乡统筹思想来解决“三农”问题的路径与措施

（一）加快农村城市化步伐，建设小城镇，在中小城镇大力发展劳动密集型产业

要解决“三农”问题，其根本途径是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。世界各国经济发展的历史经验已经证明，实现农村剩余劳动力向非农产业的转移是工业化过程的一项基本内容，也是提高农民生活水平的一条途径。小城镇是联系城市和农村的纽带，是“城市之尾，农村之首”，兼有城市和农村的一些特点，是农村一定区域的政治、经济和文化中心，具有较强的辐射能力。小城镇靠近农村，进入门槛较低，比较适合物质资本和人力资本积累较少的农村剩余劳动力，有利于较快地转移农村剩余劳动力，也给城市减轻了压力。发展小城镇是带动农村经济社会快速发展的大战略，促进了农民向非农产业的转移。遵循比较优势原则，农村非农产业发展的重点，应该是以中小企业为主、成本低廉却具有相当强的市场竞争力的劳动密集型企业。因此，国家应在制订财税、信贷等宏观政策时多考虑中小企业的发展。

（二）维护和发展农民的根本利益，加快农民市民化

实现好、维护好和发展好农民的根本利益，是全面建设小康社会的出发点和落脚地，也是解决“三农”问题的重点。为了更好地保护农民的利益，需要加快农民市民化的进程，政府应从以下两方面创造条件。一是建立城乡统一的劳动力市场，加快农村劳动力向非农领域转移。各地要建立农村劳动力就业服务中心，建立和健全就业信息网络，在当地通过电视、广播等手段及时、准确地发布信息。二是建立和完善社会保障体系。进城农民不仅应有就业的平等权，而且还应通过社会保障制度改革，尽快享受与城市市民统一的福利待遇。从目前的实际出发，首先要为进城农民工建立失业保险、意外人身保险和医疗保险，其次要为进城较久的农民建立养老保险。总之，为了促进中国的城市化进程，解决农民人口太多的问题，政府应尽可能在短时间内进一步推进以户籍制度改革为中心，逐步改革城市就业的社会保障、医疗、住房、教育、入托等制度性壁垒，使农村剩余劳动力入城后能与城市居民得到平等的待遇。

（三）建立起能够保障农民利益，保障农民经营自主权的土地制度

随着经济的不断发展，工业化、城市化的进程也将不断加快。我国现行征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，必须采用征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再以市场价格出让，而征地时的价格只是市场价格的极小部分，法定的征地补偿远不足以解决失地农民的长远生计。这种现行的土地制度安排极不合理，没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权，从而造成了农民的权益得不到保障，土地被征使农民丧失了最基本的生产资料和生存基础，一些农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”状态，给农村稳定造成了隐患，加剧了城乡矛盾。

在城市化的进程中，农民失地现象是不可避免的，关键是给失地农民以合情合理的补偿，使农民参与分享城市化和工业化的成果。这种补偿应该是建立在市场化、法律化、制度化基础上的。因此应改善农村土地征用制度，依法建立土地流转制度。按市场机制配置土地资源，进行土地制度创新，变计划经济式的征地制度为公开、透明的市场化用地制度，立法保护农民的财产权。

（四）改革农村基层行政管理体制，减轻农民负担

目前“三农”问题的许多方面是由基层官僚机构带来的。要解决“三农”问题，最终必须依靠八亿中国农民的积极性和创造性，要下决心改变对农村工作统得过多、过死，管得过细的做法。这样就要改革农村基层行政管理体制，从而在根本上减轻农民负担。乡镇一级政府要精简机构，压缩人员、减少开支、降低政府的运作成本。改革乡镇体制，在全面推进村民自治的基础上，在乡镇范围内实行自治。要把本应由市场承担的农村社会化服务的职能交给市场。按照市场经济的原则办事，以促进农村社会化服务体系的建立，拉动农村第三产业的发展。对于教育、卫生等农村的公共事业，政府要加大发展力度，承担起政府应该承担的职能。通过改革理顺一系列关系，从而改善政府与农民的关系，为农村稳定发展提供保障，以便更好地促进全面建设小康社会。