对我国农村金融组织体系的再思考

姜冬梅

一、我国农村金融组织体系的功能缺陷

(一)农业发展银行的功能单一，难以胜任政策性金融的重任

中国农业发展银行是国家政策性银行，其主要任务是承担全部的农村政策性业务，为农副产品收购、农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，以推进农业和农村经济的发展。但从1998年5月以来，由于政策调整，农业发展银行的业务越来越窄，仅在农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，只承担粮棉油收购资金的封闭供给和管理，以确保收购资金持续稳定封闭运行。农业发展银行这种单一性的功能，远远没有发挥其政策性银行应该发挥的作用，并且逐渐地退化成“粮食银行”。此外，农业发展银行资金来源不稳定。农业发展银行资金主要来源于财政无偿拨款和有偿贷款。但由于财政历年累计收支不平衡的压力，致使拨补资金常常不能按时到位。农业发展银行实际上不得不通过向商业银行发行金融债券和向中央银行借款来筹集资金，筹资成本上升，其结果是与农业发展银行的优惠贷款形成了巨大的利差缺口，进而影响其政策性银行的作用。

(二)农业银行在农村金融领域内的功能趋于弱化

农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。然而，为了规避风险，提高资金的运行效率，最近几年，各国有商业金融机构大大弱化了农村的金融业务，市场定位和经营战略都发生了重大变化，纷纷以利润最大化为最终目标，按照市场机制配置金融资源，根据成本收益原则撤并了达不到保本点的县及县以下的营业网点。在农村金融领域发挥主导作用的农业银行也毫不例外。具体表现为：机构设置上，大量的撤销、合并县、市以下的农村营业机构，努力向大中城市增设网点；资源配置上，将内部人才、资金、技术装备等重点向金融资源富集的城区分支机构倾斜；管理机制上，提升系统内经营重心，上移核算单位，上收基层营业所乃至县级支行的贷款审批权和财务权；业务发展上，不再直接面向一般农户和众多乡镇企业开展业务，重点开发城市优良大客户、行业垄断性客户、城镇高收入群体客户等。由此看来，农业银行要逐步脱离农村金融体系的趋势已经明朗化，再从政策上要求其成为支持“三农”发展的农村金融主体和在农村金融领域发挥主导作用的商业性金融显然已经不现实。

(三)农村信用社功能异化、体制不顺

1996年根据国务院《关于农村金融体制改革的决定》，农村信用社与农业银行脱离行政隶属关系，由“管办”转为“民办”，走上了按照合作制规范的道路。然而这种性质的转变异常艰难，可以说迄今为止没有实质性的进展。农村信用社的合作没有形成真正意义上的合作制度。其原因是吸收农民社员的股金数额较小，农民没有真正意愿上的合作意识，合作是靠政府强制力量实现的。目前农村信用社经营行为在很大程度上是以比较利益为原则的，把资金更多地投向获利机会较大的乡镇企业、个体工商户，甚至出现中西地区农村信用社把资金投向经济发达的东部和东南沿海地区，致使农村信用社贷款中农户贷款的增长速度低于农户在农村信用社中存款的增长速度，农村信用社贷款构成中农户贷款比重呈下降趋势。这种“存贷款剪刀差”的存在，不可避免地造成农村资金流失，呈现农村资金城市化现象。

(四)农业保险发展滞后，农业抵抗风险能力差

农业是一个特殊的“弱质”产业，对自然条件有着很强的依赖性。我国又是一个自然灾害严重的国家，建国以来，我国农业每年平均受灾面积约5亿亩，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。面对自然灾害的巨大威胁和损失，在客观上要求国家给予农业必要的支持和保护。我国传统的农业风险保障主要通过两种途径：一是民政部主管的灾害救济，二是中国人民保险公司于1982年恢复试办的农业保险。对于民政部的灾害救济，由于受到国家财力限制补偿不足。对于农业保险业务，农业保险的承保深度还处于低级水平，我国的农业保险承保率不足5%。农业生产几乎完全暴露在各种自然风险之下，缺乏必要的风险保障。

二、重构我国农村金融组织体系的思考

（一）进一步完善商业性金融组织体系，发展中小金融机构

中国农业银行是我国四大国有商业银行之一，是以国家信用社为支撑的大银行。农业银行的改革，要顺应时代潮流，逐步建立起现代企业制度。在产权上要实现产权主体多元化，做到产权清晰、权责明确、政企分开。管理制度上，要建立健全内部管理制度，做到管理科学。农业银行的商业经营不仅要受到法律约束，而且还要受到出资人即所有者、中介组织、社会公众、新闻媒介的监督，使其在不损害社会整体利益的前提下，追求自身利益最大化。

在深化农业银行商业化改革的同时，要大力发展地方性的中小金融机构，包括独立于政府的商业性中小银行和合作性贷款金融机构。国外的研究和实践已经证明，大力发展和完善中小金融机构是解决中小企业融资困难的有效方式。在发展中小金融机构时，国家应对非国有金融开放市场，使其享有国民待遇，以增加金融体系中竞争的程度。

（二）合理定位政策性金融业务范围，充分发挥其政策性金融职能

政策性金融是世界各国政府为支持农业普遍运用的重要手段，其本质是准财政手段，是财政手段和金融手段的有效结合。从农村金融机构的发展来看，目前只界定中国农业发展银行为农业政策性金融机构，但中国农业银行还承担着大量的政策性职能，因此，有必要合理界定政策金融与商业金融的边界，将农业银行代理的政策性金融业务划归给农业发展银行。同时，对农业信用社承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，也应划转给农业发展银行，统一由农业发展银行集中管理，充分发挥政策银行的优势。

根据农业发展银行当前经营情况，对农业的支持重点应从流通领域向生产领域转移，进一步合理确定业务范围，增加贷款种类，扩大农业生产环节贷款。一是支持农田水利基本建设，改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展。三是支持农业产业化和土地适度规模经营，加快产业化进程。四是农业发展银行还应成为信贷扶贫的主力军，全力支持贫困地区人口尽快脱贫解困。总之，通过政策金融和商业金融的彻底分离，使农业发展银行真正从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整甚至是农产品进出口的综合型政策性银行。

（三）改革和整合县域范围内的金融机构

中国的县域经济是中国国民经济发展的基础，也是中国经济社会活动最基本的地域单元。只有解决中国县域的金融问题，才能从本质上解决中国农村、农业和农民的资金需求。因此，为了改变县域金融中的政策金融功能不全、商业金融功能弱化、农业保险“真空”、农村信用社不能适应农村经济发展资金需要等一系列问题，抑制不规范的非正规金融的发展，必须改革和整合县域范围内的金融组织系统。可以考虑将国有商业银行的分支机构统一整合成地方性质的中小型金融机构。中小型金融机构着眼于发放小额贷款，这有利于农户、城乡中小型企业、产业化龙头企业的融资。也可以创新农村信用社组织形式，根据经济发展的不平衡，采取多种形式实现农村信贷资源的有效配置。

（四）完善配套政策，促进农村金融组织体系健康有效运行

建立和完善农村金融组织体系涉及面广，是一项系统工程，国家必须采取一系列配套政策和措施，支持其发展。首先要加强法律和制度建设，确保各种金融活动有法可依。其次，推进农村土地制度改革，赋予农民长期且有保障的土地使用权，建立和完善土地使用权流转市场以及土地使用权抵押贷款制度，创造条件积极推进土地使用权证券化，开办农村土地银行，使其为农民提供土地担保，抵押贷款。农村土地银行还可以办理“土地信托”业务，可以在政府支持下发行土地债券，筹集社会资金用于发展农业生产、支持农业开发、分散银行风险。再次，完善农村金融市场，推进农村金融利率市场化的步伐。农村金融市场体系的建设应在完善农村货币市场的基础上，进一步开拓农村资本市场，构建新的农村储蓄向投资转化机制。在货币市场方面，进一步完善同业拆借市场，重点培育交易主体的信用观念，规范交易主体行为；发展农村票据市场，逐步提高农村信用活动的票据化程度。在资本市场方面，应当进一步完善已有的股票市场和债券市场，注重市场的内涵和外延建设。最后，建立和完善中小企业的信用担保机构和担保基金，为中小企业提供系统的金融和非金融服务，降低中小企业的融资难度和融资成本。同时，加快建立国家信用管理体系，促进社会信用服务机构的发展，引导企业加强信用管理，从而降低金融机构收集和跟踪企业信贷能力与信誉程度的成本，为金融机构扩大对中小企业的贷款创造更有利的条件。