关于“十一五”规划思路的若干问题

呼尔查

一、深刻认识“十一五”规划编制工作的重要意义

从我区经济社会发展的长远来看，“十一五”规划是一个非常重要的规划。

（一）编制好“十一五”规划是保持我区经济持续快速发展的内在要求

“十一五”规划是在我区经济发展进入快车道后编制的中长期规划。2006-2010年，绝非平平常常的五年，而是我区必须大有作为的五年。“十五”以来，我区经济社会出现了良好的发展态势，将超额完成“十五”计划确定的主要目标，是改革开放以来发展最快最好的时期。2001-2004年，我区生产总值年均增长14.4%，五年有望实现翻番。结构调整步伐较快，2004年全区三次产业的比例为18.7:49.1:32.2，分别比2000年下降6.3、上升9.4和下降3.1个百分点，特色优势产业高速发展。固定资产投资迅猛增长，“十五”前四年年均增长43.2%，重点项目建设不断加快，仅电力方面，2003-2004两年全区就开工建设电力装机2500万千瓦，相当于自治区2003年以前50多年电力装机总和的两倍多。生态建设成效明显，基础设施显著改善，全区森林覆盖率已由1997年的13.8%提高到17.5%，治理区域内生态环境明显好转。财政收入增幅较大，2003年已提前两年实现了“十五”目标，人民生活和消费水平稳步提高，社会事业取得新的进展。改革开放继续推进，自主增长机制初步确立。经过近几年的快速发展，我区的经济实力明显上升，2004年与2000年相比，全区生产总值占全国的比重由1.57%提高至1.99%，增加0.42个百分点，人均GDP由相当于全国平均水平的83%，超过了全国平均水平，提前6年实现了自治区七次党代会确定的“一个达到”的战略目标；人均财政收入由相当于全国平均水平的62%，上升到83%，提高了21个百分点。

“十一五”干得怎么样，事关我区经济社会发展的长远走向。如果规划的前瞻性、针对性和导向性强，对今后发展机遇和挑战分析得透，战略目标定位准，总体思路清晰，工作重点明确，对于切实抓住战略机遇期，在更高的平台上保持长周期、快增长、高效益发展，顺利实现全面建设小康社会的宏伟目标有着十分重大的意义。因此必须从事关内蒙古经济社会发展全局和长远的高度，精心谋划、认真做好“十一五”规划编制工作。这个规划必须体现内蒙古发展在全国的重要战略地位，体现如何承接当前我区经济社会发展的大好来势，承上启下，能保持自治区快发展、长周期这样一个态势。力求拿出一个既科学合理又鼓舞人心，又能够实现目标，优势地区又能实现跨越式发展这样一个好的规划。

（二）编制好“十一五”规划也是落实好科学发展观、构建和谐社会的需要

对科学发展观的内涵必须全面理解，科学发展观首先是用来指导发展的，在我们这样一个欠发达地区离开了发展这个主题谈科学发展观就没有意义了。发展首先是经济发展，因为经济发展是发展各项事业、解决各种社会矛盾的基础和前提。我们要抓住机遇，利用好各种有利条件，继续保持“十五”以来经济快速发展的大好来势，充分发挥固定资产投资对经济增长的强有力拉动作用，加快推进新型工业化进程，培育大基地，壮大特色优势产业集群，力争实现经济的跨越式发展，不断增强综合竞争力，为实现全面建设小康目标打下坚实的基础。本着既积极又留有余地的原则，来确定我们的基本目标。2004年，我区人均GDP达到1366美元。这是一个增长方式加快转变，经济体制加快转型、社会结构转型的重要阶段，也是工业化、城市化加快发展的阶段。这是一个非常重要的历史阶段，既是一个黄金发展时期，也是一个矛盾凸显时期。这一阶段需要按照科学发展观的要求，统筹协调，处理好各种矛盾，为我区保持较长时期的快速发展，顺利实现工业化创造有利的条件。这一步迈得好不好，很大程度上与整个发展规划制定得好不好，实施得好不好，紧密相关。规划在实现战略目标、弥补市场失灵、协调各方面利益关系、有效配置公共资源、促进共同富裕等方面具有不可替代的作用。

（三）编制好中长期规划是推进依法行政的具体体现

政府编制规划的着眼点主要集中在履行公共职责的领域，集中在需要政府扶持、调控和引导的领域，这就需要政府必须依法制定规划、依法实施规划。由此可见，规划既是政府制定的，也是“管”政府的，政府制定和实施规划的过程也就是依法行政的过程。

二、编制“十一五”规划需要正确把握的几个重大问题

（一）找准内蒙古的定位

内蒙古在全国的经济发展中处于什么位置，这是我们多年来一直在探索的问题，也是我们在“十一五”规划中必须明确回答的问题。在新的发展阶段，必须把我区的优势和特点放在在国内外大环境中去比较。全面建设小康社会是我国的大局。全面建设小康社会的进程，也是产业结构和消费结构升级的过程，这一过程，必然带来国内需求的扩大。一方面是对能源和资源需求的迅速增加。改革开放以来，我国用能源消费翻一番支撑了GDP翻两番。到2020年，要再实现GDP翻两番，即便是按能源再翻一番考虑，到2020年我国一次能源消费总量也要达到30亿吨标准煤，其中，煤炭22.2亿吨、石油4.5亿吨、天然气2000亿立方米。在国内能源和资源需求增加、供给长期短缺的情况下，我们的资源优势更加凸显。以煤电和天然气能源工业为基础发展冶金、化工、机械制造等能源重化工业，培育优势产业集群，具有广阔的发展前景。另一方面，随着消费结构的升级和人民生活水平的提高，人们的消费观念发生了很大变化，对健康、安全、绿色消费的需求上升。我区农畜产品的多样性和地广人少的特点决定了我们的农畜产品是以绿色产品为主，我区绿色农畜产品生产加工业在全国占有绝对优势。针对上述特点，我们提出要把我区构筑成为我国重要的能源重化工业基地、绿色农畜产品生产加工基地。我区独特的地理位置决定了内蒙古是确保首都北京和“三北”地区免受风沙侵袭的安全线，是根治黄河断流和松辽流域洪涝灾害的生命线，是中国北方特别是首都重要的生态屏障。2008年北京要举办奥运会，国家对我区的生态建设也会格外重视。因此，我们提出了构筑“首都生态屏障”的定位。当然“两大基地、一大屏障”这样的定位是不是很准确，还可以进一步讨论。

（二）明确战略目标

“十一五”的战略目标如何确定。“十一五”规划的目标，本质上是全面建设小康社会总体目标的一个阶段性目标。“十一五”规划的目标，就是要在科学发展观的指导下定性、定量地展开。

“十一五”时期是我区经济社会继续保持快速发展，实现长周期、快增长、高效益的关键时期。这一时期仍然要把加快经济发展放在重要位置。对科学发展观的内涵必须全面理解，科学发展观首先是用来指导发展的，在我们这样一个欠发达地区离开了发展这个主题谈科学发展观就没有意义了。发展首先是经济发展，因为经济发展是发展各项事业、解决各种社会矛盾的基础和前提。我们要抓住机遇，利用好各种有利条件，继续保持“十五”以来经济快速发展的大好来势，充分发挥固定资产投资对经济增长的强有力拉动作用，加快推进新型工业化进程，培育大基地，壮大特色优势产业集群，力争实现经济的跨越式发展，不断增强综合竞争力，为实现全面建设小康目标打下坚实的基础。

“十一五”也是坚持以人为本、实现“五个统筹”，构建社会主义和谐社会的重要时期。我区的发展当然不仅仅是经济发展，而应该是在科学发展观指导下的全面、协调、可持续发展。因此，必须统筹兼顾社会发展、人民生活、生态环境等方面的指标，形成一套相互衔接、有机联系的指标体系。目前我们在提出经济发展目标的同时也提出了社会进步、环境保护与建设和人民生活等方面的预期目标。当然，发展目标的问题还需要进一步研究。

（三）选准战略重点

要完成战略目标，必须抓好关系全局的关键领域和薄弱环节。要从时代背景、指导方针、战略目标和发展制约因素等方面综合考虑，以科学发展观为指导，选准“十一五”期间经济社会发展的战略重点。

一是要以新型工业化为龙头，加快产业结构优化升级

“十五”以来，我区以结构调整为主线，加快“三化”进程，有力地推动了自治区经济的健康快速发展，经济结构的战略性调整也取得了重大的进展，三次产业比例由2000年的25：39.7：35.3调整为2004年的18.7：49.1：32.2。这期间，工业的快速发展在整个经济发展中起到了龙头作用，工业增加值占全区生产总值的比重由32.5%上升到2004年的37.5%，工业化进程明显加快。具有我区优势特色的能源、冶金、化工、机械、农畜产品加工、高新技术等产业迅速壮大，六大主导产业占工业总产值的比重达68%，比2000年上升了13个百分点，成为了拉动我区经济增长的主要支撑力量。促进产业结构优化升级，首先是加快工业的发展。“十一五”期间，工业仍是我区经济的主体，要把工业的大发展作为整个经济发展的核心和产业结构调整的基础。加快工业发展就要抓紧培育优势产业集群。根据资源禀赋和比较优势，积极抓好以煤、电、天然气为主的能源工业，以煤化工、天然气化工、氯碱化工为主的化学工业，以钢、铝、硅和有色金属为主的冶金工业，以工程机械、运输机械为主的装备制造业，以乳、肉、绒、粮等为主的农畜产品加工业，以稀土、生物制药、信息制造为主的高新技术产业，做好相应产业基地的规划，狠抓一批重点项目，不断增强竞争力，力争尽快形成具有我区特色、在国际国内具有一定影响力的优势产业。

其次，要加快农业产业化进程。充分发挥我区农畜产品多样性和以绿色产品为主的优势，依托龙头企业，加快基地建设，培育壮大产业，在特色、优质上做文章。大力发展畜牧业，特别是把农区畜牧业作为结构调整的重点，推动农牧业由种植业主导型向养殖业主导型转变，畜牧业增加值占第一产业的比重由目前的44%上升到55%。

第三，抓住产业和消费结构升级的机遇，加快发展第三产业。三产从业人员占全社会从业人员的比重由目前的34.7%上升到46%，平均每年上升1.5个百分点，成为解决就业的主渠道。新兴服务业占第三产业的比重由45%上升到50%左右。

二是要推进经济增长方式转变

目前我区经济增长中存在的最突出的问题就是资源综合开发利用水平低，经济增长方式还比较粗放。以煤炭生产为例，当前全区煤炭平均回采率仅为45%左右，其中众多小煤矿的回采率则更低，仅为25%左右，资源浪费十分严重。从流向看，也主要以输出原煤为主，加工转化率只有三分之一左右，效益很低。再从能耗看，2004年全区生产总值占全国的比重为1.99%，但全年消耗的煤炭占全国的4.8%、电力2.3%、水3.4%，万元GDP能耗达3吨标准煤左右，高于全国平均水平90%，增长方式十分粗放。

“十一五”必须采取更积极的措施转变经济增长方式，提高资源的综合开发利用水平。转变增长方式首先要加快建立大型产业基地，构筑产业集群。我区的优势主要是能源重化工业，能源重化工业必须在资源相对集中，交通、水利等配套条件较好、环境容量大的地区规划建立大基地，形成大的产业集群，即我区经济发展要走大型产业基地和中心城市双向带动的道路。目前我们已初步规划了一批大型产业基地，接下来还要深入开展调研、论证，把工作做深、做实。

其次，转变增长方式就要提高初级产品的加工转化率。当前，煤转电效益可增加5倍，煤转化工效益可增加10倍多，煤转石油效益可增加20倍，因此，应有序地控制原煤外运，鼓励就地转化为电、化工、石油等，提高煤炭资源综合效益。

第三，转变增长方式还要大力发展循环经济。我区人均GDP已经超过1000美元，国内外经验表明，这一阶段资源和环境方面的瓶颈约束往往最为严重。从全国来看，经济发展所面临的资源和环境压力很大，未来一段时期，压力还会继续加大。我区资源相对丰富，但多数资源不可再生，在壮大产业和发展经济的过程中，必须注重发展循环经济，实现资源的节约利用和永续利用。要把发展循环经济和大型产业基地、开发区、工业园区结合起来，用循环经济理念指导区域发展、产业转型和老工业基地改造，促进经济结构和区域布局合理调整。

三是加快城镇化进程

“十五”以来，我区城镇化率以每年提高一个百分点的速度稳步上升，2004年达到46%，比全国平均水平高4个百分点，城镇在经济社会发展中的地位不断上升。但我区城镇化率偏低，城镇规模偏小，城镇的产业基础还很薄弱，基础设施建设滞后，综合素质差、档次低，特别是大中城市不发达，辐射带动能力有限。“十一五”规划要站在经济社会发展全局的高度，加快城镇化步伐，引导农村牧区剩余劳动力向城镇有序转移，逐步形成以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展的体制和机制，实现人口进城、工业入园、产业集中和要素集聚。突出发展大城市，扩大城市规模，完善城市功能，培育具有较强辐射带动能力的区域中心城市，呼和浩特、包头中心城区人口达到200万左右，赤峰达到100万左右。积极发展中小城市，以盟市政府所在地城市、口岸城市和旅游城市为主，增强集聚力和辐射带动力，乌海、通辽等城市中心城区人口达到50万左右。城镇生产总值占全区生产总值的比重达到80%以上。五年转移农村牧区人口200万人，城镇就业人数占全区城镇就业的比重力争突破50%。

四是加强生态环境保护与基础设施建设

国家实施西部大开发战略以来，我区生态环境保护和建设成效明显，但加强生态环境保护与建设仍然是我区一项长期而艰巨的任务。“十一五”期间，要以国家重点项目为依托，推进生态建设步伐，把内蒙古建设成为祖国北疆的绿色生态屏障。环保要继续坚持依法推行清洁生产，切实加强城乡环境、重点流域和重点行业的监管和保护工作，加强废弃物的再生利用。主要城市空气质量在2010年前稳定达到国家二级标准。

近年来，我区以交通为重点的基础设施建设取得了突破性的进展。但基础设施仍然是我区国民经济的薄弱环节。仅以煤炭运输为例，目前我区煤炭外运能力为8千万吨左右，到“十一五”末，我区煤炭产能达到5亿吨，大约有2亿吨煤炭要外运，对交通基础设施的压力非常大。我区地处北部边疆，内接八省，外邻两国，横跨“三北”。特别是作为环渤海地区惟一与俄罗斯、蒙古国接壤的省份，有4200公里边境线、18个陆路口岸，优越的区位条件，使我区成为环渤海地区进入欧洲大陆最便捷的通道，居于东来西往、南联北开的枢纽地位，这样的位置也对我区的交通基础设施提出了更高的要求。要按照“适度超前”的原则，加快交通等基础设施建设步伐，构建贯通区内、畅通“三北”、联通俄、蒙的通道格局，基本满足资源开发和经济社会发展的需求。

五是坚持以人为本，构建和谐社会

“十一五”规划必须从人民群众的根本利益出发，完善公共服务和社会保障体系，努力增加就业岗位，大幅度提高城乡居民收入和生活质量。高度重视农村牧区、贫困地区、边境地区的公共产品供给和政策扶持。

就业是民生之本。必须实施更加积极的就业政策，创造更多的就业机会，才能确保城乡居民收入持续快速增长。千方百计增加城乡居收入。通过调整农牧业结构，提高农牧业的质量和效益、大力发展农村牧区非农产业、持续稳定增加对农牧业的政策性补贴、加快人口和劳动力向城镇的转移等措施增加农牧民收入。城镇居民收入的提高要通过建立和完善城镇居民收入增长与经济增长相适应的分配制度，努力扩大就业，理顺分配关系来实现。

完善的社会保障体系是经济社会协调发展和社会稳定的重要保证。根据我区人口相对较少的特点，要努力扩大参保覆盖面、提高统筹层次和社会化管理服务水平，全面铺开城乡养老保险、医疗保险和失业保险。

进一步强化政府的社会公共管理职能，提高公共服务水平，完善科技、教育、文化、卫生、体育等公共服务，促进经济社会的协调发展。

六是进一步深化改革、扩大开放，为经济社会发展注入新的活力和动力

破解发展中的许多难题，最终要靠深化改革、扩大开放。“十一五”规划既是发展的规划，也是改革的规划。要把改革和开放的内容贯穿于“十一五”规划的始终，全面推进和深化各领域的改革，争取在农村牧区改革、产权制度改革、培育资本市场、事业单位改革、转变政府职能等方面取得突破性进展。

必须适应经济全球化和我国加入世界贸易组织过渡期结束的新形势，调整思路，完善政策，充分发挥我区独特的地缘优势、与毗邻国家的经济互补优势和民族区域自治的政策优势，在积极争取国家支持的同时，全方位扩大开放，坚持大范围配置资源，积极引进国内外资金，促进民间投资，把开放推向一个更高的阶段，为经济发展注入新的活力。

三、改进“十一五”规划编制工作

（一）更新规划理念

坚持以人为本，真正从以物为中心转到以人为中心，从偏重以增加GDP为出发点设计规划内容，转向从人的全面发展出发设计规划内容，从偏重经济增长率，转向更加重视提高就业能力、发展社会事业、加强公共产品建设、完善社会保障体系等方面的内容，从偏重关注经济指标，转向更加关注体现人民生活质量的生态环境指标。要注意突出地方特色，不要千篇一律，要讲求规划的实效，不要规划编制完成就束之高阁，特别是越是基层的规划，就应该越实、针对性和可操作性越强。

（二）改进规划方法

在社会主义市场经济条件下，规划既要体现国家利益，也要反映公众利益；编制规划不仅是政府行为，也是社会行为；实施规划不仅要靠政府组织协调，更要靠社会各界的共同努力。因此，只有让社会各界参与规划、认知规划，才能协调利益、统一思想、达成共识，才能把规划目标转化为社会各界的自觉行动。

（三）做深做实专项规划

专项规划是以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的落实和细化，是指导该领域发展、并决定该领域重大工程和安排政府投资的依据。编制专项规划，要找准重点、突出重点任务和针对性措施。要找准专项规划的定位，对政府发挥作用的领域，要做得更实一些；对市场发挥作用领域，主要是阐明政府的战略意图，在此基础上，依靠市场机制实现资源的优化配置。

（四）探索编制区域规划

规划好自治区的空间布局框架是非常重要的问题，编制和实施区域规划是优化空间布局的重要手段。我们过去比较注重编制纵向的专项规划，区域规划工作十分薄弱。目前经济社会发展已经到了必须突破省界、区界、市界，在更大范围内优化配置资源的阶段。我们必须与时俱进，在“十一五”规划工作中，把编制区域规划放到重要位置。

（五）加强规划间的衔接

规划之间的衔接协调是保障规划科学性、有效性的必要环节。规划之间的衔接协调，既包括总体规划、专项规划和区域规划之间的衔接协调，也包括各个专项规划之间的相互衔接。衔接的主要内容是重点领域的发展目标、发展政策、重大基础设施建设布局、重要资源开发、区域发展方向等。经济社会发展规划、城镇体系规划、城市规划、土地利用规划也要相互衔接。各地区要积极探索，逐步形成规范的规划衔接机制，特别是要注意探索形成发展改革部门、国土资源部门、建设部门之间规划的衔接协调机制。

（六）搞好重点项目规划

项目是中长期规划的重要内容，也是实施中长期规划的重要载体。项目的梳理、筛选和确定要具有超前性，必须符合中长期规划的要求，符合未来发展的需要，并在规划中加以体现。同时，今后所上项目都应该严格执行规划，对不符合规划要求的项目坚持做到不引进、不审批、不供地。