浅论审计公告制度

舒立志

[摘要]本文仅就我国审计公告制度存在的问题与构建这一制度的基本设想作一探讨。

截止目前为止，审计学界和法学界尚未对审计公告形成一个权威的定义。笔者认为，审计公告是指审计执法机关基于宪法、法律的强制性规定，依据规定的程序，面对不特定的社会公众，按照规范的内容，采取多样的形式，获得法定的救济，主动公开审计信息的活动。

一、现有审计公告制度存在的问题

究竟什么是审计公告?为什么必须发布审计公告?应该如何发布审计公告?有关当事人对审计公告存在异议应该如何救济?有关审计公告理论的逻辑起点的这些问题，是审计执法机关建立和运行审计公告制度的基础和前提。客观地讲，理论界的研究几乎还是空白，实务界的实践仅仅只是起步。考察我国现有的审计公告制度，存在以下主要问题：

第一，审计公告制度缺乏强制。《中华人民共和国审计法》第四条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告；第三十六条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计工作报告、通报、审计结果仅仅是审计信息的一部分，审计执法机关可以自行决定是否向社会公告审计结果。从中不难看出，审计公告制度缺乏强制。

第二，审计公告程序还未明确。查阅相关的法律、行政法规、规章，既没有关于审计执法机关对外发布审计公告的程序性规定，也没有关于审计执法机关内部形成必须公告的审计信息的程序性规定。对于确保审计执法行为的公正、公开、公平而言，程序性规定与实体性规定同等重要。

第三，审计公告对象相当狭窄。根据现有的法律规定，审计执法机关仅仅代表本级行政机关向同级立法机关的常设机构提交审计工作报告，可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果，审计公告的对象相当狭窄。在现代国家，审计执法机关是受全体公民的委托对行政机关乃至立法机关、司法机关的有关活动进行监督的，其获取的审计信息理应向全体公民公告，除非审计公告相关信息的行为有损全体公民的利益。

第四，审计公告内容不够规范。依据审计执法机关的现有工作规则，仅仅只有一些关于与被审计单位往来公文以及审计执法机关内部往来公文的部分规范，尚无确定哪些审计信息应该对外公告的规定，也无应该如何规范这些审计信息内容的规定。

第五，审计公告形式相对简单。对照审计执法机关的实践，审计公告的形式仅仅包括向立法机关提交、向被审计单位通报、在官方网站上公布、向社会公布，还没有对何种审计信息应该采取何种形式进行审计公告的规定。

第六，审计公告救济还是空白。看看刚刚开始不久的审计公告实践，就会发现一个有趣的现象，那就是一旦被审计单位对审计公告的内容存在异议，既不能提起行政诉讼，也不能提起行政复议，因为有关法律、行政法规并没有明确规定审计公告是一种行政行为，因而相关当事人也就无法得到救济，于是只好与审计执法机关在媒体上打口水战，或者找更高级的领导人评理。

二、构建审计公告制度的基本设想

站在建设法治国家的高度，构建审计公告制度无疑十分重要。本着系统构建、先易后难的原则，可以考虑首先由最高审计执法机关审计署颁布规章，系统构建审计公告制度，待积累经验并争取到更多支持时，逐步推动国务院、全国人民代表大会的相关立法。在具体构建审计公告制度时，应该把握以下要点：

第一，审计公告制度强制化。审计执法机关是受全体公民的委托，履行对行政机关、司法机关、立法机关(以下简称“政府”或者“政府机关”)的监督职责的。审计执法机关工作质量的优劣，事关全体公民的权利保障，事关建设法治国家的成败。因此，必须将审计公告制度强制化。对所有审计执法机关的审计信息，以公告为原则，以不公告为例外，且应将例外情形事先予以明示。

第二，审计公告程序法定化。没有程序的公正，就难以确保实体的公正，审计执法机关的工作质量也就无法得到保障，全体公民被误导的可能性就非常大。因此，必须将审计公告程序法定化。不仅应将审计执法机关对外公告的程序法定化，而且应将审计执法机关内部形成审计公告有关审计信息的程序法定化，对内和对外程序的法定化同等重要。

第三，审计公告对象公开化。从根本上讲，一方面，通过缴纳税款等方式，全体公民让渡出自身财产，使提供公共服务的政府得以正常运转；另一方面，全体公民授权审计执法机关对政府是否合法、有效地使用这些财产进行监督。因此，必须将审计公告对象公开化，还全体公民权利的本来面目。

第四，审计公告内容规范化。观察审计公告的初步实践活动，发现其审计信息仅仅限于审计工作报告、通报、审计结果。不仅内容没有涵盖应该公告的审计信息的全部内容，而且这些内容都系在原汁原味的审计报告等审计信息的基础上加工、整理、汇总而成，并且内容要素也不规范。因此，必须将审计公告内容规范化，为全体公民提供可以预期的包含必要范围和要素的审计信息。

第五，审计公告形式多样化。可供备选的审计公告形式很多，比如向立法机关作专题报告、审计公报、出版发售、在办公场所提供阅览、官方网站登载、记者招待会、大众媒体发布等。因此，必须将审计公告形式多样化。可以根据不同类型的审计信息，明确规定应该采取的不同类型的审计公告形式。

第六，审计公告救济法制化。审计执法机关作出的影响相对人的权益的行为，如果相对人不能获得法定的救济，本身就不公平。长此以往，对审计执法机关开展工作也非常不利。因此，必须将审计公告救济法制化。考虑到中国的现实国情，建议区别两种情况确立审计公告救济制度。其一，对于政府机关进行的审计，规定审计执法机关只能通过审计公告的形式体现自己的判断，不能给予相关政府机关其他形式的处理处罚，与此对应引入公益听证制度。即如果相关政府机关对审计公告的内容存在异议，就可以向同级立法机关提出公益听证请求，由审计执法机关与相关政府机关在公益听证会上质证，立法机关依法作出自己的判断或者裁决。其二，对于公营企事业组织进行的审计，规定审计执法机关不仅可以通过审计公告的形式体现自己的判断，而且可以给予相关公营企事业组织其他形式的处理处罚，二者必须一致，与此对应仍以行政复议、行政诉讼为救济措施。即由有权上级机关、司法机关对相关公营企事业组织与审计执法机关的有关处理处罚决定的异议予以裁决。如果审计执法机关的处理处罚决定被变更或者败诉，则审计执法机关必须另外予以审计公告。