赤峰、通辽市经营城市的情况调

查周亮　乐　奇　韩志刚　李寿林

一、经营城市工作中的有益探索

（一）转变观念，提高对经营城市重要性的认识

近年来，特别是去年自治区党委、政府下发了《关于加快城镇化进程的决定》以来，两市市委、政府从战略高度深化对经营城市重要性的认识。树立经营城市也是生产力的观念，把经营城市作为加快城镇化进程和促进经济社会发展的重点工作来抓，“走科学化布局、多元化筹资、市场化运作、产业化经营”的路子，用经营的理念规划城市，用经营的手段建设城市，用经营的方式管理城市，使城市经营水平得到较大提高。目前，已基本打破了原来城市建设和管理由政府包揽的格局，初步形成了利用市场机制建设和管理城市的多元投资体系。

（二）加强综合规划

按照经营城市的思路，进行城市综合规划，是这两个市的共同做法。在规划编制过程中，按照经济繁荣、社会文明、环境优美、功能完善、城乡协调发展的要求，融入了经营思想。努力处理好民族特色和现代文明的关系、远景规划与近期建设的关系、城市建设与保护好生态的关系。目前，通辽市围绕建设“绿色工业城市”的目标，修编了《通辽市城市总体规划》，赤峰市也完成了《赤峰市城市总体规划（2002－2020）》。

（三）注重营造经营环境

赤峰、通辽市在经营城市过程中，把环境作为经营城市的重要因素，不断强化环境是生产力，环境是第一竞争力的意识。通过不断加大行政审批制度改革力度，转变政府职能，积极创造良好投资环境，吸引生产要素流动和聚集。如采取出让街路两侧土地开发权、户外广告设置权、公共设施冠名权、环卫设施经营权等办法，鼓励集体、个人投资建设、经营城市基础设施和公共设施，实现多元投入、滚动开发。通辽市城市建设五年累计投资1137亿元，其中政府直接投入仅占6％。1999年以来，通过招商引资，引入市内外城市建设资金251亿元，其中国外贷款9039万元、国债20180万元。

（四）加快产业发展支撑经营城市

经营城市的目的是推进城镇化建设进程，城镇化的发展必须有相应的产业支撑。建设工业园区，加快工业化进程是推进城镇化的原动力。赤峰市在城市建设中把工业园区纳入城市总体发展规划，中心城区按照“三区一体，西移东进”的城市发展整体战略，加快了东部工业区建设，从而增强了中心城区的吸引力、辐射力和综合服务能力。各旗县区也把工业园区纳入城市整体来规划建设。2003年，城镇固定资产投资1015亿元，城镇GDP占全市GDP55％以上。目前该市规模以上工业百万元固定资产吸纳从业人员数为84万人，如果按该市2004年工业必保固定资产投资完成47亿元计算，当年可吸纳从业人员近4万人。

通辽市在经营城市过程中，以农牧业产业化推进城镇化，目前已形成了玉米、肉牛、乳业、蓖麻、红干椒等产业链条，工业经济连续五年保持20％以上增长速度，在国民经济中的比重提高了8个百分点。几年来，沈阳鹏泰集团、湖南岳泰集团、澳大利亚科贝公司等一大批国内外有实力的企业投资60多亿元进行城市基础建设和产业开发，为全市经济发展注入了生机与活力。

（五）把经营土地作为经营城市的核心

抓住经营土地资产，就抓住了经营城市的核心。能否让其增值并转化为货币，对积累城建资金至关重要。在城市经营上，赤峰、通辽市坚持控制用地总量，优化用地结构，确保土地收益主要用于城市基础设施建设和土地开发。政府垄断土地一级市场，放开搞活二级市场，成立了土地储备交易中心，加大了土地收购储备力度，严格执行土地有偿使用制度。对经营性用地实行招标挂牌拍卖，努力实现土地收益最大化。目前，通辽市城区已收购土地110公顷，收回土地131公顷。2002年至2003年，通辽市城区招标拍卖土地15宗216公顷，收取土地出让金1910万元。2002年以来，全市实现土地收益36亿元（其中，2003年市本级土地收益17亿元）。

赤峰市组建了土地收购储备委员会，成立了赤峰市土地储备中心，制定了《赤峰市土地储备实施办法》，明确规定了土地收购储备的范围、方式、操作程序。通过了国家建设银行、国家开发银行的短贷材料评审，建行对土地储备中心授信3亿元，开行的长贷10亿元，为该市土地储备和新区建设提供了强有力的资金保障。在经营土地方面，全市从2000年到2003年底，共出让国有土地1008宗，出让土地面积201公顷，土地出让金收入达3亿元。

（六）经营城市要突出城市特色

经营城市首先要把城市推荐出去，提高城市知名度。通辽市通过发挥孝庄文皇后、憎格林沁、嘎达梅林等名人效应，利用风景名胜发展特色旅游业，创建国家环保城市和国家旅游文化城市，利用各种媒体宣传通辽，提高城市知名度。赤峰市挖掘红山文化、契丹文化等内涵来塑造新的城市风格和品牌。在城市总体规划的前提下，赤峰市、通辽市强化了建筑物造型设计，注重区域性总体布局，避免千篇一律的建筑模式，建设了一批城市形象标志性建筑，提高了城市品味。

二、存在的主要问题

一是在经营观念上，对经营和建设的关系理解不够深，掌握的经营方法也比较少，把城市作为一个产业去经营的认识不足。

二是今年以来经营城市受到一些政策的制约。在土地政策方面，由于国家实行严格的土地管理政策，一些开发建设项目被迫停滞，致使城区规模扩展难度加大，限制了城市人口容量；在征地拆迁方面，国家新实行的《拆迁条例》使拆迁难度加大，拆迁成本无序攀升，导致拆迁步伐放慢，在一定程度上影响了城市建设；在城市管理方面，由于缺乏明确的管理办法和处罚依据，客观上削弱了城市管理力度；在信贷管理上，由于国家信贷紧缩，城市建设融资更加困难，特别是对房地产开发影响很大。

三是在经营对象上，存在重物质资源轻社会资源、重传统资源轻现代资源、重有形资源轻无形资源的经营现象，如路、桥冠名权有偿使用等在中心城区基本是空白，信息、网络、区位、品牌等现代资源没有得到充分挖掘，影响了城市功能的发挥和经营效果。

四是在资源使用上受薄弱的经济基础和滞后的建设现状影响较大，赤峰市红山区、通辽市科尔沁区旧城区人口密度大，城中村问题突出，加之经济总量少、企业规模小，开放程度不高，造成了城市公共资源低效利用与社会资源深度开发不足并存现象。

五是政府对城市规划监督管理的权威性和规划综合调控作用发挥不够，低水平重复建设还不同程度地存在。

六是在经营城市中，城市公用事业体制改革滞后，政府和市场两大主体的作用尚未有效发挥。

三、几点建议

自治区党委、政府《关于加快城镇化进程的决定》提出在自治区东部构建以赤峰、通辽为中心，锡林浩特、霍林郭勒为骨干的城镇带，到2010年，赤峰市和通辽市市区人口分别要达到120万和100万以上。目前，距自治区提出的总体目标只有6年时间，任务十分繁重，为此，提出以下建议：

（一）继续深化对经营城市的认识，全面贯彻落实自治区党委、政府《关于加快城镇化进程的决定》，对干部群众进行广泛的宣传教育，使城市作为产业经营的意识深入人心。

（二）从民族自治地方的实际出发，制定一些适合内蒙古情况的地方性法规和政策，如针对土地收购储备资企不足、资金运转困难的情况，建议自治区制定《土地收购储备机制办法》，使各地在准备一定数量储备资金的基础上，每年可从土地出让金收益部分返还一定比例资金作为收购储备资金，从而实现土地资产收、储、让的良性循环。另外，在征地拆迁、金融信贷、城市管理等方面也应制定一些促进经营城市的法规或政策，解决执法难或无法可依的问题。

（三）加快户籍制度改革，打开城门，降低门槛，让有条件的农民和外籍人进城落户，促进农村人口向城镇转移。

（四）制定相应政策，拓宽融资渠道，转变单一依靠政府投资搞建设的传统观念，将城市基础设施的建设、运行、管理逐步推向市场，在政府统一规划的指导下，实行“谁投资、谁受益”，公平竞争，开放经营，合理计价，有偿使用，真正把城市作为产业来经营。