从全能政府走向有限政府

仁　德

制定行政许可法，是消除公权寻租现象，建立高效便民的行政管理秩序的关键环节； 其 意义类似将“法治国家”概念写入宪法，是行政文明进步的里程碑，昭示着新的治国理念— —

行政之手无处不在的弊端

建国以后，我国行政管理“替民做主”的模式，造就了独特的计划经济模式，大到工程 建设，小到购买日用百货，处处需要政府审批。作为行政机关管理国家行政事务的重要手段 ，行政许可在我国普遍存在。我国以法律、行政法规和地方性规章以及大量政府红头文件设 置了许许多多的行政许可权力，一些行政机关也因应这些规定而出现在人们的面前。本来， 设置行政许可权力的目的是为了更好地保障社会公众的利益，但由于行政许可权力过多，而 行使行政许可权力的行政机关效率又普遍低下，结果导致公众利益经常受到损害。在一些地 方，办一个企业跑上几个行政机关，盖上数十个公章是平常事儿。老百姓出门，只要碰上戴 袖标的，除了黑袖标外，谁都可以限制老百姓的活动。我国的一些行政许可已经到了“扰民 ”、“害民”的地步。随着市场经济运行机制的建立，行政机关逐步改变了以往的行政审批 体制，在许多方面作出了便民的有益尝试。然而，由于缺乏完善的法律制度支撑，许多改革 措施进退失据。例如，一些行政部门为了方便公民申领车辆牌照，依据内部文件作出了新的 规定，可是当规定执行过程中出现比较大争议的时候，又马上实行“技术性暂停”。

长期以来，各级政府的权力大量被部门侵蚀。政府权力部门化、部门权力利益化、获利 途径审批化的现象是普遍存在的。在政府权力部门化的格局下，市长拿各局的局长也没有办 法。随着政府权力被大量异化到部门以后，实际上，许多代表政府的决策不是由政府作出的 ，而是由政府的各个部门作出的。部门决策侵犯行政相对人权利后，损害的还是政府形象。 到头来背黑锅的还是政府，也应当是政府。这就出现了政府各部门在滥用权力方面，各显神 通。于是在许多部门，优化经济环境是软指标，具体罚款、收费任务是硬指标。能否完成任 务还往往与奖励、晋升、聘用直接挂钩。

行政许可法昭示着新的治国理念

我国的行政体制改革进程一直缺乏充分的法律依据，没有实现依法推进改革。行政许可 法的出台，将使行政审批制度改革有法可依，有利于逐渐形成依法改革的局面。从中国历史 发展和社会进程的角度讲，行政许可法的问世与1999年将“法治国家”概念写入宪法相类似 ，具有行政文明进步里程碑的意义。

它对约束政府及其官员的要义进行了具体的强制性的规定。政府及其官员作为一种特殊 的组织或职业，其行为可以而且能够以国家机器作后盾，拥有对公共资源的配置权，具有以 公共名誉活动的广阔空间，而无论政府还是官员个人作为世俗之一员其私欲未除(永远不能 根除)，各种违法、犯罪、利己、伤民的潜在行为不仅比平民有更多的发生可能，而且比平 民有更多的条件将可能转化为现实。行政许可法的问世，为使政府及其官员减少这众多的可 能，减少将这众多的可能向现实转化增加了新的防线，并进一步把护卫的武器交给了社会和 公民。

我国首次颁布的行政许可法对行政审批力争便民的规定，不仅可以普遍操作，而且针对 性很强，为企业、公民业务活动的方便会带来实质性的好处。从执行行政许可法能够缓解政 府与社会矛盾的角度讲，它的问世还会有利于增强社会的普遍认同及政府形象的树立。从我 国加入世界贸易组织和已经做出若干承诺的角度看，它对政府及其官员的法律约束，能够逐 步改变我国政府在外国企业家中欠佳的商务管理形象，从而促进吸引国外资本进入中国和国 际贸易的发展，而美好政府形象和不规范行政行为发生率的减少，必然会使我国从中获得相 当大的经济利益。

在加入世贸组织的谈判过程中，我国政府就在考虑和推进行政审批制度改革。根据世贸 组织有关协定的要求，行政许可程序应当公开、透明和简便，不得对贸易构成不必要的限制 。我国政府对行政许可作出的承诺涉及许可程序、条件、期限等应当事前公布；保障申请人 的申请权利；规范行政许可中的收费行为；加强行政机关的告知义务、及时审查义务、说明 责任和书面通知义务；实质资质许可制度的合理化；实行进出口许可程序的公开和透明等。 行政许可法出台后，为行政审批制度改革提供基本法律依据。

行政许可法的制定和实施，不但能解决主体归位的问题，而且能够彻底解决权利归位的 问题。依照这部法律，行政许可实行严格的“法定主义”，今后只有全国人大及其常委会、 国务院可以设定行政许可，省、自治区、直辖市和较大的市的人大及其常委会、人民政府可 以依据法定条件设置行政许可。其他任何行政机关不得设置行政许可。这一规定，使市场主 体的权利得以充分的张扬，公民的个性可以在宽松的法制环境中尽情舒展。《行政许可法》 颁布的意义不仅仅在于取消了一、两个审批事项，而在于从根本上解决了行政许可中的多头 审批，层层审批的不良审批体制问题。依照这部法律，行政审批机关因撤消行政审批许可而 造成被许可人财产损失的，行政机关要承担过错赔偿责任。今后，公民或企业因错误许可被 撤消而造成的财产损失，可以直接请求行政机关承担赔偿的责任。这些规定解决了我国行政 许可中长期存在的重大问题，昭示了我国成熟的治国理念。

哪些问题可能出现在新法生效之后

行政许可法作为行政许可的基本法，还必须与大量的专门法律配套实施。现在的问题是 ，我国的一些专门法律中有许多关于行政许可的授权性规范。这些规范的实施将会损害行政 许可法的基本原则。例如，在企业的登记方面，在各类资格的认定方面，许多部门规章设置 了行政许可的权力。清理这些授权性规章，理顺行政许可基本法与专门法的关系，是更好实 施这部法律的前提。同时，对法律中出现的一些技术性规范，立法机关也应当认真对待，例 如，关于行政许可撤消的程序，关于撤消后的通知程序，关于行政许可撤消的条件，关于财 产损失的计算，关于行政许可人过错的认定标准等等，在法律的实施中都需要进一步明确。

在行政规制行为中，许可行为首先要加以规范。许可证所涉及的权利通常是有价值的。 有时候，可以通过许可证交易看出从事某种服务的权利的价值。许可证的权利价值相当于同 该权利有关的年收入的15％至20％。这就是为什么滥设行政许可和滥发行政许可证会造成腐 败的根本原因。政府官员通过行政许可行为寻租，已经成为一种普遍现象。但是，只进行审 批改革，只规范行政许可行为还是不够的。深化行政审批改革还应当对行政许可以外的规制 手段进行改革。行政许可法对于深化行政审批制度改革仍然有一定的局限性。

法律毕竟是法律，法律价值的充分体现是有赖于执法环境的改善与执法者和法律约束者 素质提高的。比如，当执法者还不能从法的精神和原则高度理解法律条文，仅仅对它的规范 性、强制性感兴趣；当法律条文的覆盖空间尚小或者伸缩性过大，而不足以有效制约包括执 法者在内的违法者；当国民素质对待法律的态度还习惯从悟性文化理解——宁可遵从习俗的 做法甚至只选择利己的内容，而不是从契约文化对待——作为社会角色无条件依法行事的时 候，行政许可法内容的被正确接受和准确执行，势必需要经历一个不会太短的过程。

从执行效果的角度加以预测，行政许可法在过渡期内最明显的收获将是历史性的，即将 空前地把越来越多的国内民间与政府的、把外国政府和企业家与中国政府的有关“行政许可 ”性质的矛盾送上法院，并企图通过诉讼的形式予以解决。“官本位”观念在官员和公民头 脑中的根深蒂固，政府及官员的自我中心观念和为纳税人服务意识的淡薄，甚至得意于“把 弄法律”的暗许及其招数，也会从另一个角度损伤对行政许可法的试行，并在不同事项、不 同程度上减弱它应有的效果。倘若对此缺乏足够的估计，我们既不会在试行行政许可法的过 程中，结合实践及早地完善行政许可法，也不会成功地按照法的精神和原则执行它。