湖北省咸安区探索乡镇综合配套改革

徐善长　赵修春

2003年元月以来，湖北省咸宁市咸安区（原咸宁县）在先期改革试点经验的基础上，大力推行乡镇综合配套改革，在社会上反响强烈。根据国家发展改革委经济体制综合改革司的安排，我们于今年6月中旬对咸安乡镇综合配套改革进行了调研。

一、咸安区乡镇综合配套改革的基本情况和主要做法

（一）改革的主要内容

1．大力推进乡镇机构改革。将乡镇内设机构归并为“三办一所”。一般来说，乡镇的机构设置基本上与县级党委、政府对口。除“四大家”外，还有工、青、妇，农、林、水，文、教、卫，计划生育、社会综合治理、信访、招商引资、工业、经贸等各种办公室，一般都在32—35个左右。在这次改革中，咸安区将原来所有乡镇的机关内设机构全部撤消，明确各乡镇统一设立“三办一所”的内设机构，即党政综合办公室（加挂“社会治安综合治理办公室”的牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室和财政所。

分类进行定编、定岗、定人。将全区乡镇按照所辖人口、经济规模等分为三类，并在此基础上进行定编、定岗、定人。全区乡镇“四大家”领导职数精简为133名，比改革前减少101名。

2．积极推进乡镇干部人事制度改革。“海选”、差额选举乡镇领导班子。咸安区将“海选”的方式引入到乡镇领导班子选举中，通过候选人自荐，党员、群众“海选”的方式进行两票推选，以竞争择优的办法产生乡镇领导班子。所谓“海选”，即党员、群众代表投票推荐党委、政府领导班子候选人，政府不再指定人选。

推行党政领导交叉任职。对经选举产生的乡镇领导班子普遍实行交叉任职。通常做法是党委书记作为镇长候选人之一由人大代表投票决定，副镇长等人选也通过选举的办法产生。一般是由党委书记兼镇（乡）长，一名副书记兼常务副镇长，一名副书记兼人大主任、纪委书记，一名副书记兼政协工作委员会主任，副乡镇长、武装部长等其他领导岗位也多由党委委员兼任。

“外派打工”锻炼干部。2001年以来，咸安区从区直机关和各乡镇分5批选派干部846名到深圳、上海等沿海发达地区打工谋职，将之作为培养、锻炼干部的新机制。

3．归并转制，推进乡镇直属站所改革。随着乡镇管理体制改革和干部管理体制改革的顺利推进，2003年6月份以来，在总结试点经验的基础上，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路，咸安区全面推行了以“收章、摘牌、改制、人员整体分流”为主要内容的乡镇事业站所改革。共撤销站所137个，整体分流干部职工805人。主要做法有：

撤销、归并、组建实体，分类推进站所改革。将农机站、农技站、水利站、城建站、房管所、文化站、广播站、经管站、计生服务站等直属站所全部撤销，分类组建经济实体。如将农机站、农技站、水利站组建为独立经营的农业技术服务中心。

4．大力推行“五保合一”的社会保险体系建设。作为乡镇综合配套改革的先期准备和重要内容，从2000年6月起，咸安区在全区着手推行以基本养老、基本医疗、失业、工伤、计划生育“五保合一”的社会保障体系，范围覆盖全体机关事业单位工作人员、企业和个体工商户以及进城打工人员。规定五项保险合计缴费率为34％，其中，养老保险22％，医疗保险8％，失业保险3％，工伤、生育保险各0.5％。在34个百分点的保费总额中，单位负担26个百分点，个人负担8个百分点。对于养老保险，各单位按本单位工作人员月工资总额的17％缴纳，个人按本人工资额的5％缴纳，以后每年提高1个百分点，最终达到个人部分占8％。对改革中的分流下岗人员，其以前欠缴保费的个人部分在其经济补偿金中扣减，单位应缴部分由所在单位或乡镇政府负责。

5．对分流人员进行补偿、安置，积极支持再就业。提供最低生活保障。对分流下岗人员，按每人每月不低于120元的标准由所在乡镇发放基本生活费。生活费的发放以3年为限，3年后解除劳动工作关系，实行社会化管理。

提供一次性经济补偿。按照湖北省有关文件规定，对分流人员支付一次性经济补偿，标准是以工龄为依据，每工作一年支付其一个月的上年度月平均工资。并且规定，补偿金以货币支付，不以实物做抵。同时，与每个置换身份的人员签订《咸安区事业单位人员一次性经济补偿置换身份合同书》。乡镇办机关和财政所分流人员自愿置换身份的，按以上标准执行。

提供资金支持和优惠政策。鼓励分流人员积极自主择业和创业。对分流人员自谋职业、从事个体经营和自行创业的，按照有关政策的规定，实行政策优惠。

6．配套推行职务消费货币化与定额化改革。2003年，咸安区对乡镇办党政领导班子成员的通讯费、公务接待费、公务交通费三项职务消费实行了定额管理与货币化改革。对乡镇领导成员的通讯费，按照定额补贴、超支自负、节余归己的原则，进行货币化改革，每月随工资发放。一律取消公务用车，现有公务车全部买断产权，驾驶人员按照乡镇机构改革和人员分流的有关政策处理。公务交通费区别各乡镇情况确定5—8万元的总额，在总额范围内，实行包干到人，记账核销，超支自负，节余转存，并将节余额的20％用于节约奖励。公务接待费改革按照与公车改革同样的思路，也实行了定额管理。

（二）改革的初步成效

咸安乡镇综合配套改革取得了明显成效，突出表现在以下几个方面：

1．实现了机构和人员精简，行政管理成本大幅度降低；2．有效地保持了社会稳定，各项改革得以顺利推进；3．站所改革后政府公益性事业呈现出新局面；4．乡镇干部的责任感明显增强。

（三）改革中存在的主要问题

1．站所员工的劳动人事关系尚未解除，部分转制实体转机建制仍不到位。站所改革后，由于没有完全解除与原站所人员的劳动关系，尚未实现站所人员彻底分流的目标。存在一旦经营不景气，分流人员重新回来找政府的现象。另一方面，站所改革后，转制设立的公司（中心）与政府也没有彻底做到人、财、物脱钩，部分经营实体运作还不规范，有的还存在浓厚的官办色彩。如部分由农机站、农技站、水利站组建而成的农业技术服务公司职能转换和机构整合尚未完全到位。

2．改革成本过高，县级财政难以负担。在推进改革过程中，对分流人员给予一次性经济补偿金、清偿拖欠工资和集资款以及补缴社会保险费，约需2445.77万元（不含社会保险金中的个人负担部分）。由于经济发展落后和巨额的乡镇债务等多种原因，咸安改革仍面临约500万元的资金缺口。这笔资金支出是脆弱的咸安县级财政所无法承担的。

3．存在着思想认识问题。在省内其他地区未推动改革的情况下，相当部分的站所员工对咸安先行进行的改革存在抵触情绪，对下岗分流的安置难以接受，认为所定的经济补偿标准太低。区委区政府有关领导也存在怕改革走回头路、先行者吃亏的担忧。同时，按照咸安在今年8月份前完成乡镇综合改革的计划，未来的工作量和工作难度都是非常大的。

二、对咸安区乡镇综合配套改革的基本看法

（一）推进乡镇综合配套改革是统筹城乡经济社会协调发展的需要

落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展是我们全面建设小康社会和建成完善的社会主义市场经济体制的指导思想和重要内容。发展县域经济是城乡经济社会协调发展的结合点。从东部发达地区经济发展的经验来看，省域经济强往往强在县域经济，而县域经济强往往强在乡镇经济。乡镇经济是县域经济的基础和主要组成部分。乡镇经济的发展面临的问题，一是“开源”，找到发展本地经济的有效途径，一是“减负”，降低管理成本，减人、减事、减支，两者相辅相成，相互影响。

总体上说，咸安区乡镇综合配套改革立足于整合乡镇政府及事业性站所机构，转变政府职能和事业单位运作方式，通过创新公共服务体制，改进公共服务供给方式，较好地落实了为“三农”服务的各项职能，真正做到了减人、减事、减支，促进了地方经济社会事务的发展，在统筹城乡经济社会发展方面取得了实效。

（二）咸安区乡镇综合配套改革符合社会主义市场经济体制的改革方向

咸安区的乡镇综合配套改革按照精简、统一、效能的原则，通过系列体制改革和机制创新，在转变政府职能、加强编制管理、减轻财政和农民负担、降低政府行政成本和提高行政效率方面取得了积极成果；在政务公开、群众参与、民主竞争、群众监督方面取得了明显进展，有力地推动了基层民主法制建设。站所事业单位改革对政府公益性事业进行了重新界定，对站所按照市场化、社会化、企业化的方向进行了合理归并重组，创新政府公益性事业经办机制，较好地落实了为“三农”服务的各项职能。等等。咸安区乡镇综合配套改革是符合社会主义市场经济体制改革目标的积极探索和试验。

（三）咸安改革需要配套改革和相关政策的支持

一是需要研究制定机关事业单位社会保障政策。二是尽快明确机关事业单位人员分流安置政策。三是改革成本的支付问题。当前咸安改革面临的两大难题：一是站所干部职工身份置换的一次性经济补偿金问题，二是站所员工养老保险费的补缴问题。四是要维护和确保良好的改革环境。当前，咸安改革得到了省市政府及相关职能部门的支持和配合，省委、省政府总结咸安改革的经验和做法，出台了《关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》的文件，改革的外部环境较为宽松。要总结经验，落实政策，从而为改革的顺利推进创造稳定的政策环境，以免改革出现反复。