全面推进发展改革部门依法行政进程

朱之鑫

前不久召开的党的十六届四中全会是在改革开放，特别是在社会发展的关键时期召开的一次重要会议。这是一次民主团结务实的会议。会议审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。《决定》站在时代和战略的高度，着重从新世纪我国经济发展的阶段以及国内外经济发展的深刻变化，特别是从我们肩负的历史使命的角度对执政能力提出了新的要求，强调了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性。《决定》总结了我们党55年的执政经验，明确了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务。《人民日报》评论员文章及庆红同志讲话中都提到，这是一个纲领性的文件，不仅对加强党的执政能力建设具有现实和深远的意义，是发展改革部门及其他各个部门政府机构建设的一个重要指导思想，也对我们的发展和改革提出了更高的要求。这次四中全会的召开在时机上有一系列的巧合：今年是甲申360年，是毛主席批示在《新华日报》上全文发表郭沫若的《甲申三百年祭》60周年，是毛主席为纪念张思德去世撰写的《为人民服务》发表60周年，同时又是我们党执掌新中国政权55周年。以胡锦涛同志为总书记的党中央在这样一个特殊意义的年份里，专门召开研究党的建设，特别是党的执政能力建设的大会，并且做出了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，具有非常特殊的意义。这首先表明，我们党牢记《甲申三百年祭》揭示的李自成农民起义推翻明王朝之后骄傲自满而遭到灭亡的教训。我们要牢记这个教训。执政不容易，长期执政更不容易，这是这次十六届四中全会上大家反复讨论和考虑的问题。从历史进程和历史巧合来说，我们要把握好十六届四中全会的重要内容。一个党要执政，要长期执政，很重要的一条就是在执政理念和执政方式上要有提高。依法执政是在执政理念和执政方式上，从经验、教训中得出的一个结论。这次会议就是要以邓小平理论、“三个代表”的重要思想为指导，落实十六届四中全会的精神，特别要按照科学发展观的要求，进一步提高认识，明确任务，全面推进发展改革依法行政的进程。

一、从加强党的执政能力建设高度，进一步增强发展改革部门依法行政的自觉性

依法治国是我们党执政55年来的主要经验，也是加强党的执政能力建设必须长期坚持的重要指导原则，我们党科学执政、民主执政，很大程度上要通过依法执政来体现，又要靠依法执政来保证。依法治国，《决定》明确指出，要把依法执政作为新的历史条件下党执政的一个基本方式，提高依法执政水平。坚持依法执政，就要加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。这反映了我们党在新的历史条件下对自身执政模式和执政规律认识的自觉，是在新的执政环境下切实提高党的执政能力的一项重大战略任务，是在新形势下巩固我党执政地位的重要保证。

按照《决定》的要求，党领导发展的一个重要方面，就是推动立法，推动政府依法行政，依法履行职责，在法治的轨道上推动各项工作的开展。宏观调控能力直接反映党的执政能力，体现党领导经济的水平。发展改革部门是党中央、国务院和各级党委、政府在经济工作方面主要的参谋和助手，是宏观调控政策措施的制定者和执行者，《决定》提出的提高党对经济发展领导水平所要求所涉及的内容，都与我们发展改革部门密切相关。我们要从加强党的执政能力建设、巩固党的执政地位、保障国家长治久安的战略高度，认真学习、深刻领会依法执政、依法行政的重要性和紧迫性，增强依法行政的自觉性，加快转变职能，努力把依法执政、依法行政的决策和理念落实到发展改革的各项工作中去。发展改革工作任务越是繁重，越要增强依法行政的自觉性，依法处理和解决各种矛盾和问题，逐步形成主要运用经济手段和法律手段依法管理经济活动的宏观调控机制，使宏观调控纳入制度化、规范化、法制化轨道，不断提高宏观调控水平，保证中国经济这艘大船在今后的一、二十年内能够继续保持既快又好的发展，为全面建设小康社会奠定坚实的物质基础。

今年以来，依法行政工作有了很大进展。3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了今后10年全面推进依法行政、建设法治政府的目标、指导思想、基本原则和要求、主要任务，标志着政府的法制建设进入了新的阶段。

近几年来，在全国依法行政的进程不断加快的过程中，发展改革部门推进依法行政的工作力度也不断加大，特别是本届政府组建以来，结合贯彻《行政许可法》和《国务院关于投资体制改革的决定》，在立法、执法方面作了大量工作，法制建设取得了明显进展。但我们也必须看到，当前发展改革部门依法行政的状况与转变职能的要求，与履行好促进发展、推进改革的要求，与提高宏观调控水平的要求相比，还有很多不相适应的地方。问题比较突出的主要是两方面：第一，无法可依。目前我们日常工作中行使的大量管理经济的职能，依据主要是党中央和国务院的文件，法律法规依据很少。这种状况已在相当程度上影响了我们很好地履行职能。第二，监督执法相对滞后。有关主管部门没有严格依法办事，对投资项目的监督检查力度也还不够。违法违规行为不能及时得到惩治或者惩治力度不够，必然导致对法律制度的漠视和有法不依、有令不行。

二、按照国务院部署，加快推进发展改革部门依法行政进程

关于推进政府机构依法行政、建设法治政府的工作，国务院已经有了明确的部署和要求，我们要结合发展改革部门的工作特点，进一步加大工作力度，努力做到思路上有创新，举措上有突破，行动上有成效，不断提高发展改革部门依法行政的能力和水平。

总体上看，发展改革部门推进依法行政工作具有以下三个特点：一是范围大。从国家发展改革委的业务面看，既要把握宏观又要引导微观，既要促进发展又要推动改革，既要谋划长远又要调节当前，既要促进经济发展又要推动社会事业发展，涉及的立法、执法问题面很宽。二是难度大。随着改革的深化和经济的发展，特别是对外开放程度的不断扩大，经济发展中不确定的因素越来越多，各种经济关系也错综复杂，一些体制方面的关系还未理顺，立法难度非常大。三是任务重。这表现在两方面，一是发展改革法制建设本身任务重，二是法制机构和人员不适应改革发展的任务。发展改革部门法制建设相对滞后，需要我们从立法、执法、普法、法律监督等各个方面全面提升发展改革依法行政水平，工作头绪多，压力大。

近期重点要做好以下几个方面的工作。

（一）适应发展改革需要，加快立法步伐

首先，要更新法治观念。按照执政为民的宗旨，树立和贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，将规范和约束行政权力，促进经济发展，推进改革，保障社会公众和法人依法享有各项权利和自由，作为立法工作的出发点和落脚点。“三个代表”和以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，最终要落实到为人民服务的宗旨上去，全心全意为人民服务，提高人民的生活水平。这就要求我们的立法，体现以人为本的，全面、协调、可持续的科学发展观。既要为发展改革部门履行好职责提供法律依据，更要着眼于通过立法，创造促进经济持续快速协调健康发展的有利条件，为发展社会主义市场经济创造良好的体制环境。具体来说，不论是法律法规还是规章，都要充分考虑拟定的措施和规则是否有利于推动技术进步和经济结构调整，是否有利于经济和社会协调发展，是否有利于将解决当前问题和规划长远发展相结合，是否有利于比较妥善地处理效率和公平的关系，是否有利于维护最广大人民群众的根本利益。

其次，要把握立法重点。重视立法，并不是说立法越多越好。关键是要从实际出发，确实能发挥作用。推动依法行政进程，我们要分清轻重缓急，抓住当前亟须做的。当前要重点加强完善宏观调控机制、规范政府投资行为、规范规划编制程序、确定产业政策和市场准入条件、促进经济社会协调发展、综合利用资源、储备战略物资、建立应急体系等方面加快立法。

（二）健全机制，推动法律法规正确实施

一是要落实执法责任。发展改革部门行政执法职责具有行业跨度大，形式多样，执法对象量大面广的特点，必须理清执法依据，明确职责分工，落实执法责任。执法责任还应当进行层层分解，做到岗位明确，责任到人。要明确决策权限，完善决策的程序和公开化、民主化制度，积极探索健全行政决策监督和责任追究制度。只有这样，才能从制度上防止失职和消极不作为，也有利于防止越权乱作为。

二是要加强执法监督。历史事实证明，不受监督和制约的权力必然导致滥用和腐败。依法行政，必须强化对行政活动全过程的监督。现在许多事项，批了项目，发了证照，但由于事后监督不到位，问题照样发生，还是没有管好。为此，必须完善行政监督机制，依法对行政行为进行监督。凡是由发展改革部门负责实施的行政许可、行政审批和其他事项，都要建立健全监督检查制度，依法履行执法监督职责。同时，要发挥社会监督作用，鼓励社会公众投诉和举报。当前，要协同有关部门加强对宏观调控政策落实情况的监督执法，及时纠正为相互攀比、扩大投资而超越法定职权审批项目，以及对不符合法定条件的项目滥发许可的现象，保证中央政令畅通。

三是要严格执行《行政许可法》，推进职能转变和管理创新。《行政许可法》对实施行政许可的诸多规定，都是对现行许可制度的重大改革和创新，与传统做法有很大不同，各级发展改革部门都需要有一个逐步熟悉和适应的过程。比如凡没有法定依据的许可，坚决取消，也不得擅自增设；对保留的行政许可项目，要制定颁布有关许可条件、程序和期限的配套规章和规范性文件；实施行政许可的各项办公制度等，内容多、要求严格。我们要更加自觉地按照《行政许可法》的原则和各项规定，尽快转变管理理念、管理职能、管理机制，防止因违反法定程序引发行政复议或者行政诉讼。

（三）依法监督，切实做好行政复议工作

行政复议制度是适应社会主义市场经济的发展而形成的现代法律制度，是人民群众行使权利的具体形式，也是行政机关实行政务公开、接受人民监督的具体表现，充分体现了执政为民的基本精神。群众利益无小事，重视行政复议也是保护群众利益的体现。温家宝总理在国务院依法行政工作电视电话会议上指出，行政复议制度是政府履行层级监督责任和自我纠错的重要法律制度，也是妥善解决行政争议、化解人民内部矛盾、维护社会稳定的有效途径。我们要充分认识做好行政复议工作对于促进依法行政，保护人民群众合法权益、保持社会稳定的重要意义。

一是领导重视，给予支持。各级发展改革部门要进一步端正对行政复议工作的认识，切实加强对行政复议工作的领导，要对行政复议机构办理复议案件的调查取证、作出决定等履行职责的工作给予支持，保证复议机构和复议工作人员能够合法、有效地履行职责。要把行政复议工作融入落实依法行政的举措之中，进一步规范行政行为，提高依法执政水平。

二是依法办案、有错必纠。对每一起复议案件都要认真对待，在审案过程中，要重依据、重证据、重程序，坚持原则，依法办案。对超越法定权限、违反法定程序、事实不清、证据不充分、是非责任不明的行为，坚决予以撤销或者确认违法；应当履行法定职责而不履行的，责令其限期履行；对显失公正和不当的行为，要坚决予以变更。同时，要及时总结经验，查找漏洞，提出改进措施，将事后监督与事前防范结合起来。通过办理行政复议案件，有效化解行政争议，纠正执法偏差，规范执法行为，切实维护管理相对人的合法权益，充分发挥强化法律监督、保障依法行政的职能作用。

三是掌握政策界限，服务发展改革大局。发展是执政兴国的第一要务，行政复议工作同样要以此为大局，为发展这个大局服务。这就要求我们办理复议案件要熟练掌握相关政策，准确把握工作方向，使行政复议工作更好地为发展改革工作服务。

四是耐心细致，努力化解矛盾。申请行政复议的主体，不少是出于自身利益原因对行政机关的政策或行政决定的理解存在偏差。在办理行政复议案件过程中，对依法不予受理或者维持具体行政行为的案件，在作出决定前，应当耐心细致地做好解释和沟通工作，努力使行政复议的过程成为化解矛盾、解决争议和法制宣传的过程。

五是以案说法，促进依法行政。在发展改革系统开展“以案说法”活动，目的在于通过剖析行政复议工作中发现的典型执法案例，揭示个案所反映出的带有普遍性的执法或政策问题，以生动的案例形式向从事行政活动的人员进行法律法规的普及宣传，明确有关法律要求，从而增强法制观念和法律意识。“以案说法”，就政策和法律问题作出易于理解、便于接受的说明解读，使人能够结合自己的实际工作对照检查，及时发现不足并加以改进，从而提高依法行政水平。

（四）抓紧工作，全面完成“四五”普法任务

明年是“四五”普法最后一年，要按照《全国计划物价系统“四五”普法宣传教育规划》提出的各项任务和本地区普法工作部署，既要深入推进普法宣传活动，又要做好总结验收工作。要继续围绕发展改革工作主要任务和提高法律素质这两个核心，强化提高广大干部职工特别是领导干部的法治理论素养、基本理论水平。当前要重点学习宣传新修订的《宪法》、《行政许可法》和《全面推进依法行政纲要》等法律文件，争取做到对这些重要法律文件的立法精神和主要内容能有比较全面和准确的把握。精心组织做好“四五”普法总结验收工作。总结验收不能搞形式、走过场，务求实效。上级发展改革部门要加强对下级发展改革部门普法工作的督促检查，及时总结经验，表扬先进，督促后进。

（五）规范招投标行为，促进全国统一市场形成

规范招投标行为，促进招投标事业的健康发展，是法律赋予各级发展改革部门的一项重要职责。今年7月，经国务院同意，国务院办公厅印发了《关于进一步规范招投标活动的若干意见》。各级发展改革部门要认真组织做好《若干意见》的贯彻落实工作。一要完善《招标投标法》的配套法规。尚未制定地方实施条例或办法的，要加快进度，及早出台。二要结合贯彻投资体制改革，积极引入竞争机制，进一步拓宽招标领域。三要继续抓好招投标文件清理，汇总、整理各有关部门涉及招投标的行政许可项目和非许可审批项目，向社会公布，从源头上规范招投标活动，清除市场障碍，维护法制统一。四要逐步建立统一的、综合性的评标专家库，建立起汇集各类人才的社会化、开放式的公共资源，为招投标当事人和各级政府提供更好的服务。五要强化部门协调配合机制，建立部门联席会议制度，形成合力，提高监督效能。要结合纪念《招标投标法》实施5周年，组织《招标投标法》执法大检查。

三、振奋精神，团结协作，努力当好参谋助手和顾问

自去年国家发展改革委增设法规司以来，地方各级发展改革部门也充实了从事法制工作的机构人员，为推进依法行政工作提供了重要的保障。发展改革部门从事法制工作的每一位同志都要认识到肩负的重要使命，发扬与时俱进、开拓进取的精神，扎扎实实，一步一个脚印地完成各项工作，要与经济工作结合起来，做好领导的参谋。在此，我想强调以下几点。

（一）找准定位，服务全局

心由境造，事在人为。要做好一项工作，首先要找准定位，知道自己该干什么，怎么干。发展改革部门工作领域宽，工作千头万绪，法制工作机构要紧紧围绕中心任务开展工作，增强服务意识。从事法制工作的同志们必须牢固树立“参谋助手和法律顾问”的观念。即对领导，要当好依法决策、依法行政方面的参谋和助手，当领导需要时，能够及时从法律角度提出有针对性的、有价值的意见和建议。对委内业务司局、业务处室，要提供法律咨询服务，帮助他们解决在法律法规起草、规章制定和执行中遇到的各种问题。对国务院和省级法制办、各级人大的法制工作部门，要当好协调者，争取得到这些部门对发展改革部门法制工作的支持。对其他兄弟部门，要当好合作者，既要在原则问题上坚持立场，又要本着团结合作的精神，求大同，存小异，相互配合。对下级发展改革部门，要当好法律事务的指导者，为他们开展工作提供必要的支持与协助。对企业、对群众，要当好服务者，向他们宣传发展改革部门的法律法规，维护他们的合法权益。从不同层面找准定位，真正做到服务全局。总之，只有找准了定位，才能把握工作的方向，也才能得到各方面的支持和帮助。这些年来，发展改革部门法制建设取得了长足的进步，依法行政开始步入正轨，这是与各级发展改革法制工作机构的同志们找准了工作定位，澄清了工作思路分不开的。

（二）加强学习，提高素质

三讲“讲学习、讲政治、讲正气”第一条就是“讲学习”。学习对一个人、对一个单位、对一个组织、对一个党来说都很重要。建设一支政治强、作风硬，业务精、素质高的法制工作队伍，是全面提升发展改革部门依法行政水平的重要保证。政治强是指我们开展的法制工作要服务于、服从于整个改革发展大局。作风硬就是要遵循为人民服务的宗旨，不徇私情，不计较个人得失。业务精是指有问必答，百问不倒。要搞好法制工作，必须具备较高的理论政策水平、系统的法律知识和丰富的专业知识。随着依法行政进程的加快，特别是《行政许可法》实施以来，各级发展改革部门的立法工作渐重，法制机构越来越多地需要提前介入。这就需要从事法制工作的同志们加强学习，提高自身的综合素质，既要懂得业务，又要精通法律；既要有扎实的文字功底，又要有较强的组织协调能力；不但要熟悉与系统业务有关的法律法规，还要学习现代经济、金融、管理等方面的新知识，以及发展改革的有关业务，这样在需要你出主意、提建议时才能说到点上。无论立法工作还是执法工作，都是对各种利益关系的处理和协调，都关系到与各专业部门的协作和配合。法制工作人员协调能力的高低，直接影响工作进展的顺利程度和质量、效果。现有些同志原则问题搞不清楚，细枝末节纠缠不清。这就要求我们学会处理各种矛盾，既要坚持原则，又要适度灵活；既要做到有理、有据、有节，又要增进理解，减少摩擦，这样才能收到事半功倍的效果。

（三）上下结合，共同努力

发展改革部门是一个有机的整体，推进全系统的依法行政工作需要各级发展改革部门的共同努力。国家发展改革委要做好工作，离不开地方发展改革部门的理解和支持；地方发展改革部门要做好工作，也离不开国家发展改革委的指导和协调。国家发展改革委要加强对地方发展改革委法制工作的指导，了解地方法制工作进展，帮助解决问题，并利用网络平台、内部刊物、系统会等形式，将最新的工作动态以及各地的做法经验传达到全系统。同时，在法律、法规起草，重大法律问题研究过程中，要善于借助和调动地方发展改革委的力量，整合全系统的人力资源，使工作能够更有成效。地方各级发展改革部门也要积极向国家发展改革委法规司通报情况，及时抄送出台的法规、规章和重要研究成果，并对国家发展改革委的法制工作献计献策。各地方发展改革部门之间也要加强横向的沟通联系，通过“走出去，引进来”，互相学习，交流经验，取长补短，提高本部门法制工作的水平。我相信，只要我们共同努力，发展改革系统依法行政的水平一定会有新的提高。