民族区域自治制度在我国的确立

敖俊德

·民族区域自治制度是我国一项基本政治制度，民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的一部基本法律。民族区域自治制度是民族区域自治法的基础和内容，民族区域自治法是民族区域自治制度的表现形式和法律保障。它们二者是同一个事物的两个方面。

中国共产党探索民族区域自治的历程

中国共产党从成立之初起，就把解决民族问题、实现民族平等作为中国新民主主义革命的一项重要内容。但是，由于当时我们党还处在幼年时期，对马克思主义民族理论特别是对多民族的中国国情还缺乏了解，所以开始一个时期，我们党还提出了不切合中国实际的解决民族问题的纲领和主张，而最后确定以民族区域自治解决民族问题、实现民族平等，则经历了长期的探索的过程。

这个过程大体可分为三个阶段：第一阶段从1922年7月至1936年5月，党的民族纲领承认民族自决权，主张建立联邦制国家。例如，1922年7月，中国共产党第二次全国代表大会的《宣言》提出：统一中国本部（东三省在内）为真正民主共和国；蒙古、西藏、回疆实行自治，成为民主自治邦；用自由联邦制，统一中国本部，蒙古、西藏、回疆建立中华联盟共和国。1931年11月《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定：中国苏维埃政权承认境内少数民族的自决权，一直承认到弱小民族有同中国脱离，自己成立独立国家的权利，很显然，这是不切合中国实际情况的。

第二阶段从1936年5月至1945年9月，党的民族纲领以主张民族区域自治为主，但也没有放弃联邦制的主张。抗日战争时期，党的民族纲领由主张联邦制变为主张民族区域自治为主，主张各少数民族在共同反对日本帝国主义的前提下，有自己管理自己事务之权。1938年9月，毛泽东在党的六届（扩大）六中全会上所作的题为《论新阶段》报告说：允许蒙、藏、苗、瑶、彝、番等各与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。1941年5月，陕甘宁边区政府颁布的《陕甘宁边区纲领》规定：依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。但是，1945年6月，党的第七次全国代表大会通过的党章总纲中仍有联邦共和国的提法。

第三阶段从1945年9月至1949年9月，抗日战争胜利后，蒋介石发动了全面内战，少数民族地区特别是内蒙古人民的解放斗争较早地提到议事日程。1945年9月，中共中央发出指示：在绥远蒙人地区，可以组织地方性的自治政府，并建立蒙人的军队。1945年10月，中共中央关于内蒙工作方针的指示：对内蒙的基本方针，在目前是实行区域自治。1947年5月，内蒙古自治区在解放战争炮火中诞生。1949年9月29日，经过中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》明确规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”民族区域自治载入起临时宪法作用的共同纲领，实现了由党的民族政策到国家基本制度的转变；标志着民族区域自治作为国家的基本政治制度在我国已经确立。1922年7月中国共产党从提出解决民族问题，到1949年9月找到解决民族问题的正确道路，经历了27年漫长的时间，真可谓“路漫漫而修远”。

民族区域自治在我国的实施

新中国成立之后，根据共同纲领，党和政府在全国普遍推行了民族区域自治。（1）到1956年，逐步完成了内蒙古区域的统一，基本恢复了内蒙古故地，结束了内蒙古区域长期被分割的历史。（2）新中国成立后，相继成立了四个自治区。经中共中央提出倡议，国务院提出议案，全国人民代表大会或者它的常务委员会通过决定，先后成立了四个自治区：1955年10月，成立了新疆维吾尔自治区；1958年3月，成立了广西壮族自治区；1958年10月，成立了宁夏回族自治区；1965年9月，成立了西藏自治区。（3）在成立自治区的同时，又先后成立了一大批自治州、自治县（旗）。成立自治州、自治县（旗）一般由省、自治区人民政府向国务院提出报告，由国务院批准。截止2000年底，全国共建立154个民族自治地方，其中有5个自治区、30个自治州和119个自治县（旗）。此外，还成立了1256个民族乡。在全国55个少数民族中有44个建立了自己的民族自治地方。实行区域自治的少数民族人口约占少数民族总人口的75%；民族自治地方行政区域面积约占全国总面积的64%。至此，建立民族自治地方的任务已经基本完成。

民族区域自治在我国实施过程，大体可分为三个阶段：第一阶段从1949年9月至1954年9月。这是民族区域自治制度和法律初创时期。这一时期，成立一大批相当于专区、县以及区、乡的民族自治地方，极大地调动了少数民族当家作主的积极性和爱国热情。1952年8月，中央人民政府委员会批准了中央民族事务委员会草拟的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，总结建国初推行民族区域自治的经验，使民族区域自治走出法律化、制度化的第一步。但是，由于当时经验不足和认识上的局限，这个纲要在一些规定上存在明显缺陷：一是乡（村）、区、县、专区和专区以上五级民族自治地方，都统称为自治区，在名称上造成了混乱，从名称上无法分辨哪一级民族自治地方。二是县以下的民族自治地方，由于人口太少和行政区域太小，实际上无法行使自治权。

第二阶段从1954年7月至1984年5月。这是民族区域自治制度和法律曲折发展时间。这一时期总的情况是，两头好中间差。一头好在：1954年9月制定的《中华人民共和国宪法》关于民族区域自治的规定弥补了民族区域自治实施纲要的两个主要缺陷：一是将民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级，使民族自治地方从名称上是哪一级就一目了然；二是县以下区、乡（村）不再实行区域自治，从而使我国民族区域自治的体制更加符合我国实际情况。中间差在：从1958年到1962年和1966年至1976年，在“左”的指导思想的影响下，我国的民族区域自治受到两次干扰和破坏，第一次干扰是“民族融合风”，使一些民族自治地方被撤销或合并；第二次破坏是“文化大革命”，几乎使所有民族自治地方名存实亡。另一头好在：1978年12月，党的十一届三中全会以后，党的民族区域自治政策得到重申，民族区域自治法制建设开始起步，特别是1982年宪法对民族区域自治作了比较完备规定，使民族区域自治的实施进入了最好时期。

第三阶段从1984年5月到现在，这是民族区域自治制度和法律健全和完善时期。1984年5月民族区域自治法的制定和2001年2月该法的修改，是这一时期我国民族法制建设的突出成果。1991年12月8日，国务院发出了《关于进一步贯彻实施＜中华人民共和国民族区域自治法＞若干问题的通知》。此外，这一时期，12个辖有自治州、自治县的省制定了贯彻实施民族区域自治法的地方性法规和规章；全国154个民族自治地方制定了133个自治条例、267个单行条例和65个变通规定、补充规定。为什么民族区域自治是适合我国国情的制度？

民族区域自治是中国共产党创造性地把马克思主义民族理论与中国民族问题的实际结合解决我国民族问题的基本政策，是适合我国国情的基本政治制度。它保证了我国平等、团结、互助的社会主义民族关系的形成、巩固和发展，保证了多民族国家在共同发展、共同繁荣的道路上不断前进，保证了多民族国家的政治统一，经济发展和社会稳定，从而使中华民族得以跻身于世界民族之林。因此，邓小平同志指出：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”“这是我们社会制度的优势，不能放弃。”（《邓小平文选》第三卷第257页）那么，中国为什么不实行民族共和国联邦制度而实行民族区域自治制度呢？

中国之所以不实行民族共和国联邦制，是因为：第一，从长期历史发展来看，中国自秦汉以来就是中央集权的统一的多民族国家。虽然从秦到清的两千多年的历史上有分有合，但是分的时间短，合的时间长，统一始终是中国历史发展的主流。第二，从各民族人口及其分布情况来看，汉族人口占全国总人口的绝大多数，少数民族人口在全国总人口中所占比重比较小，而各少数民族之间人口比重也相差悬殊；各民族人口大杂居，小聚居，交错居住，即使少数民族相对比较集中的地区，也都有几个甚至十几个民族杂居和交错居住，各民族聚居区没有明显的界线。第三，从民族关系情况来看，在长期中央集权的统一国家里，中国各民族之间在政治、经济、文化上形成了密切联系。1840年鸦片战争以后，中国沦为半殖民地半封建的国家，包括各民族在内的整个中华民族曾长期遭到帝国主义、封建主义和官僚资本主义压迫，有着共同的命运。中国各族人民在中国共产党的领导下经过长期的共同的革命斗争，取得了民族民主革命的胜利，实现了各民族的解放，创建了各民族共同的家园----中华人民共和国，各民族之间结成了谁也离不开谁的荣辱与共的血肉关系。

中国之所以实行民族区域自治制度，是因为：第一，中国自秦汉以来，在中央集权的统一的国家里，历代封建王朝对很多少数民族聚居的地方都实行有别于汉族地区的“以夷制夷”羁縻政策，即在中央王朝的统一领导下，由少数民族的首领管理少数民族地方。通过这一政策，密切了少数民族与中央王朝之间的联系，维护了国家的统一。民族区域自治是对这一政策在形式上的延续和创新。第二，民族区域自治能够最大限度的满足各少数民族在聚居的地方当家作主的愿望。我国实行民族区域自治的地方即民族自治地方，分为自治区、自治州和自治县三个层次；自治区可以辖自治州和自治县，自治州也可以辖自治县，省和直辖市也可以辖自治州和自治县。这样，民族区域自治就有适应性强的特点，最适合我国各少数民族人口及其分布状况，能够最大限度地满足我国各少数民族在聚居的地方当家作主的愿望。因此，民族区域自治是保障各少数民族平等权利和自治权利的最适宜的政治形式。第三，民族区域自治既能维护国家的统一和中央的权威，又能保障各少数民族的平等权利和自治权利，还能巩固已经形成的汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族也互相离不开的密切关系。它将统一、自治和各民族大团结三者有机地结合了起来。