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试论高等教育管理效率与效益的现状与对策

2001-09-18李红桃

现代教育科学(高教研究) 2001年5期
关键词:管理效率效益规模

廖 益 李红桃

随着高等教育规模的不断扩大,高等教育经费紧张已成为一个世界性难题。在我国高等教育大众化进程中,如何提高高等教育管理的效率成为人们日益关注的问题,提高办学效益已成为我国高等教育改革和发展所追求的目标之一。

一、高等教育管理效率效益的现状分析

中国高等教育一方面存在着经费投入不足、经费紧缺的困难,另一方面又存在着效益较差、浪费严重的现象,这些都与高等教育管理效率和效益不高有直接的联系。

1.规模效益仍待提高。高校规模是影响生均成本和资源利用率的重要因素。在一定范围内,随着学校规模的扩大,生均成本会逐渐降低。我国普通高校自20世纪90年代中期以来经过合并和扩招以后,校均规模过小的问题基本上得到了解决。但是到1999年底止,2000人以下的高校仍有255所,占高校总数1071所的24%。另外,成人高等学校校均规模太小的问题仍十分突出。1998年底,全国共有成人高校962所,在校本专科生为100.14万人,校均规模约1000人,造成高校设备闲置,人力资源浪费,运行成本加大。当然校均规模并不是越大越好,太大反而会增加管理的层级,加大管理成本,容易造成“规模不经济”,所以我们也要警惕巨型大学所带来的效益不高的问题。

2.生均经费指数居高不下,非教学人员比例过大。我国高等教育生均经费指数大大高于西方发达国家,也高于许多发展中国家。发达国家生均经费平均值为0.35左右,发展中国家生均经费平均值为0.19,而我国1984年生均经费指数为3.42,1990年为2,2000年又上升到2.2。另一方面,非教学人员所占教职工总数比例过大。1998年全国高校专任教师数为40.72万,教职工总数为102.%万,非教学人员占60%多,非教学人员比例过大,容易造成非教学成本的过大,挤占教学科研经费。

3.结构效益较差。首先,从布局结构来看,我国大陆30个城市的高校总数占全国高校总数的52%以上,新兴中等城市的高校数量相对不足。其次,从科类专业层次上来看,科类专业设置中短期行为和低水平重复建设严重,国家宏观调控乏力。许多高校盲目设置会计、经济管理等所谓热门专业,结果造成这类专业的毕业生大大供过于求,求职十分困难。从形式结构上看,我国全日制普通高校与成人高校俨然成为两大系统,缺乏有效沟通,资源难以共享。公立高校与民办高校之间也是界限分明,无法形成有效竞争。

4.校内资源配置不合理,资源闲置浪费严重。全国大部分高校自己办社会的现象没有得到根本的改变,这使得高校人员经费支出占去了学校财政总支出的绝大部分,并且其比例有逐年上升之势。另外,高校的教师资源存在着浪费和“隐性流失”的现象。有的教师把主要时间和精力用在外面搞兼职,把教师工作当成了第二职业。教育资源的浪费还表现在设备的使用效益低。有人调查,全国高校仪器中有20%处于闲置状态。实验室、图书资料的使用率也很低。根据我国规划指标规定,理工科院校生均实验室面积为8.2—9.0m2,美国得克萨斯AQM大学生均实验室面积仅为0.93m2,相差8—9倍。

5.高等学校校内管理体制不顺、机制不活。许多机构交叉重叠,而且职能不清,如组织和人事、纪检和监察、武装和保卫等。管理权力过分集中在校一级,校级领导常常不得不研究那些本该由院系和部门解决的问题,而直接组织教学和科研的院系却没有多少实权,很多问题不得不层层汇报。

二、提高高等教育管理效率和效益的对策

1.走内涵式发展为主的道路,进一步扩大规模。国家“十五”规划中提出,2005年高等教育的毛入学率要由现在的11%提高到15%,在校生规模要达到1609万人,我国高等教育初步进入大众化阶段。这说明我国高等教育将进入一个前所未有的快速发展时期。规模的扩大存在着两条发展道路。一是内涵式发展道路,要在不增设新校的前提下,通过提高现有高校的内部效率,挖掘潜力来扩大招生规模。我国高校为什么要走内涵式发展道路呢?因为高等教育内涵式发展道路能解决平均规模偏小、生师比偏低等问题,是提高高校资源利用效率、降低生均经费指数的有效途径之一。同时,与另建新校相比,可以节省大量的基建费用和土地使用费。我们应看到,有近1000所成人高校校均规模只有1000人(如不计广播电视大学,平均规模只有600多人),平均规模太小,有极大的潜力可挖。而且成人高校多属单科性、行业性学校,专业设置单一重复,质量效益较差,很有必要重组、改造,扩大其规模。当然我们还要看到规模的扩大也有一个临界点,过大了可能会走向“规模不经济”。按2005年在校生1600万计,现有的普通高校加上成人高校也不到2000所,到时若不增加新校,校均规模就达八九千人了,超过了理想规模的两倍。因此,完全不建高校也不是现实的选择,应在公立高校的数量基本稳定的前提下,大力发展民办高校。民办高校不要国家投资,不花纳税人的钱,具有对效益的本能追求,还可以对公立高校形成竞争压力,促进公立高校管理效率的提高。

2.加强高等教育的宏观管理,进一步扩大高校办学自主权。竞争是市场经济的本质特征。高等教育要提高效率,必须引入竞争机制;要形成竞争必须让高校真正成为独立法人主体。在过去长期计划经济体制下,学校吃国家的大锅饭,学校自身没有责任,既缺乏提高效益的内在动力,又缺乏提高管理效率和效益的外在压力。目前政府对学校统得过死、包得过多、直接管理干预过多的状况依然没有从根本上得到改变。扩大高校办学自主权搞了许多年,在实践中就很难落实,学校在招生、机构设置、干部任免、教师聘任、经费筹措和使用等方面仍然权力有限。不真正落实高校办学自主权,要提高高校的管理效率,提高办学质量和水平,恐怕只是纸上谈兵。

政府要转变管理职能,加强宏观管理,通过立法、规划、拨款、评估等手段,使高等教育的规模、质量、结构、效益协调起来,提高高等教育管理的整体效率和效益。同时政府要下放管理权限,把属于高校的权利还给高校,让高校真正成为独立办学的法人主体,真正成为决策主体、执行主体、利益主体,根据效益原则配置资源,建立自我激励、自我发展、自我约束的机制。

3.深入校内管理体制改革,努力实现校内资源优化配置。我国高校校内管理体制改革主要应从以下几方面进行。一是适当调整高校的权力结构,把权力重心下移到院(系)一级,精简行政机构,实行减员增效,管理人员要减少30—50%,并强化行政机关的服务职能。二是要深化后勤管理体制改革,逐步将后勤有偿服务体系剥离出去,使其成为独立的、自主经营、自负盈亏的实体。三是要深化校内人事分配制度改革。在“三定一聘”、严格考核的基础上,认真贯彻“效益优先、兼顾公平”的原则,积极推行结构工资制度,将教职工的收入与岗位职责、工作业绩直接挂钩,强化分配的激励功能。要压缩非教学(科研)人员的编制,使教师编制占教职工总数的比例由现在的30%提高到50%。四是强化财务管理,加强成本管理和审核,减少“跑、冒、滴、漏”现象。

4.开展管理效益评估。由于高等教育办学效益具有典型的多样性、复杂性、迟效性和间接性等特点,所以高等学校办学效益评估就成为一个十分复杂而困难的问题,至今高校尚未普遍开展以办学效益为主题的评估。积极开展高校办学效益评估,定期公布评价结果,一方面让社会了解高校的经营状况和办学绩效,另一方面可以维护学生权益并供他们择校时参考,并且评价结果和绩效表现作为制定高等教育经费分配政策的基本根据,可改变目前按学生人数平均下达教育经费的做法,促进我国高校提高办学效益。

5.提高高等教育管理的科学化、现代化水平。首先,必须提高管理的决策水平,确立合理的管理目标。决策是管理过程的核心内容,如果决策失误、目标方向错误,就很难谈得上有管理效率和效益。因此高等教育管理决策必须有民主的程序,重大决策要听取专家的意见并经过充分论证,必须改变“拍脑袋”随意决策的做法,变经验决策为科学决策。其次,要建立一支高效、精干、高素质的专业管理队伍。高等学校应该像抓师资队伍建设那样重视管理干部队伍的建设,管理队伍的主体应该专业化,而不是目前的“双肩挑”。其三,管理过程要现代化,利用现代管理手段,减少不必要管理环节,消除繁文缛节和文山会海,提高管理效率。

作者单位:仲恺农业技术学院

(广州510225)

责任编辑:袁海军

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