化干戈为玉帛

徐寿松

1999年10月29日到31日，在珠海召开了全国新闻舆论监督工作会议。会上，与会者竭力吁请建立新闻仲裁制度，成立全国性的新闻仲裁机构。这沉重的呼吁中，虽不无对当下传媒监督状况的不满与担忧，但更多的还是对传媒如何走出舆论监督现实困境的建设性思索。

现实的迫切需要

据笔者研究，目前媒体因报道新闻而引起的官司具有以下特点与趋势：

第一，媒体涉讼日益频繁。二十年来，随着社会对民主与法治的追求，公民、法人与之新闻单位对簿公堂已司空见惯。每年全国媒体究竟共发生多少起新闻纠纷尚难统计，但新闻官司愈来愈普遍，愈来愈频繁却是无可争辩的事实。仅以《南方周末》为例，据见诸该报的公开报道来统计，在新千年的第一个月里，就有三起新闻官司缠身。而它只是《南方日报》的周末版，每个月仅出四次。

第二，舆论监督是引发新闻纠纷的主要因素。有研究者分析，因舆论监督而导致纷争在新闻官司中所占的比重达十之八、九。凡诉称媒体侵犯名誉权的，几乎都起因于新闻舆论监督。诚如一位圈内人士指出的那样，“被批评者轻的找到你们（记者与媒体）门上大吵大闹，重的把你捅到领导那里，接着推上法庭，扣你个‘侵犯名誉权什么的大帽子”⑴。事实的确如此。

第三，新闻官司持续时间长。从有争议报道的播报到媒体被起诉，经由调查取证、调解等程序，再到一审判决生效，一般周期均在一到两年之间。案情复杂，双方争议大的案件还可能会经二审终审甚至再审，这样持续的时间就更长。即便是立案后被法院驳回的案件，其周期也不会在半年以下。如山西省长治市委干部王虎林诉中国煤炭报社和新华社山西分社两记者名誉“侵权”案，该案案情再简单不过，证据确凿，事实清楚，引发纠纷的批评报道内容属实，以致开庭时原告及其代理人均放弃出庭。但自媒体被诉到法院裁定驳回起诉，前后还是持续了近七个月的时间。⑵

第四，涉讼媒体集群化。随着同业竞争的激烈与信息资源共享，因同一篇报道（如转载）或对同一事件的报道，便有可能多家媒体成为共同被告。如因1998年3月报道齐齐哈尔市旗篷厂职工罢免渎职厂长，旋即该厂发生三起血案一事，《南方周末》、《黑龙江日报》、《黑龙江晨报》、《中国老年报》、《黑龙江价格信息报》《中华周末报》等九家媒体因报道而一同被诉。这样的新闻官司，涉及面之广、影响力之大、诉讼成本之高可想而知。⑶

第五，国家权力机构也有可能成为新闻官司的原告。如不久前深圳福田区法院状告《民主与法制》杂志社侵犯其名誉权。这一官司代表了新闻纠纷中新出现的令人堪忧的趋势。“司法机构（包括其成员）诉求司法机构裁决其与传媒之间的纷争，这一方式毕竟在观念上和实践上均显得不够妥帖”⑷，与权力机构相比处于弱势地位的媒体难以与之抗衡，因而诉讼最终的公平解决自然显得有些虚渺。《新疆商报》与乌鲁木齐市某区法院一法官的纠纷，最终导致该报总编辑李健被拘留，不正是明证么？⑸

鉴于新闻纠纷日益频繁、诉讼固有的周期长、举证难、耗费大等缺陷，创设新的高效的传媒侵权救济制度的呼声便应运而起。而新闻仲裁制度，正体现了解决传媒纷争的创新的改革思路。

基本取向与实行原则

从传媒监督的特性和民主社会的经验来看，强化行业自律、淡化权力干预势在必行。将调解民事和商事争端的仲裁引入新闻纠纷领域，其基本取向应在于拓展传媒的行为空间，力图赋予传媒以更大的实施舆论监督的和谐环境。同时，合理地约束监督行为，减少和消除媒体监督行为的非规范性，救济监督中已经或可能出现的偏差，从而提升舆论监督的整体水准。需要强调的是，在宏观取向上，任何约束和救济手段均不得伤害“媒体监督的内在机理”，不得损害媒体进行舆论监督的积极性。依据我国现行《仲裁法》，新闻仲裁应奉行以下原则：

第一，当事人意思自治原则（亦称“当事人自愿原则”）。这是新闻仲裁最基本的原则，它体现在两个方面：其一，是否将纠纷提交仲裁，由当事人自愿商定。若双方未达成仲裁协议，一方申请仲裁，仲裁委员会不予受理；若达成了协议，一方又向法院起诉，则法院不予受理。其二，将纠纷交予谁人仲裁，亦由当事人自愿商定。这一原则有利于当事人在实体权力和程序权利方面处于平等的地位。

第二，以事实为根据、以法律为准绳原则。这是我国法制建设的基本原则在新闻仲裁活动中的具体体现和运用。在新闻仲裁工作中，一是认定事实，二是适用法律、法规。以事实为依据，意味着在新闻纠纷的仲裁过程中，必须全面、客观、细致地审查纠纷当事人的主体资格，纠纷成因，发展经过，双方争议的焦点以及当事人提供的证据，不夸大不缩小，不偏听偏信；以法律为准绳，表明仲裁庭在查明事实和证据的基础上，必须恰当地适用与纠纷有关的法律、法规，公平合理地确认当事人的权利、义务关系。这一原则是衡量新闻仲裁质量的基本标准。

第三，处分原则。即仲裁活动中当事人依法处分自己享有的实体权利和程序权利。该原则贯穿于仲裁的全过程：当事人的权益受到侵犯时，是否向仲裁机构申请仲裁，由当事人自己决定；仲裁程序开始后，申请人可以放弃或变更仲裁请求；当事人双方可以自行和解等。

第四，独立公正仲裁原则。新闻仲裁必须依法独立进行，不受行政机关、社团和任何个人的干预。不仅仲裁委员会应独立于权力机构之外，与行政机关无隶属关系，而且仲裁员在仲裁时，甚至可以不受仲裁委员会的制约。这一原则保证了纠纷的公正裁决。

第五，一裁终局原则。即仲裁机关对新闻纠纷的审理按其管辖范围，实行一级一次仲裁原则。裁决一经作出，当事人就同一新闻纠纷申请再审或起诉，仲裁委员会或法院均不受理（当然，如法院认为仲裁裁决无效，当事人可以请求司法救济）。正是这一原则，使得新闻仲裁作为新闻纠纷的新型救济手段具有高效率、低成本的特点。

必需的制度保障

新闻仲裁因新闻纠纷而起，而目前绝大多数的新闻纷争又因新闻舆论监督而致。新闻仲裁基本价值取向的内在要求，使新闻仲裁必须要有制度来加以支持和保障。

首先，从社会层面而言，这种制度保障应涵盖以下三方面：一是为新闻舆论监督创设相应的权利空间。在宪法以外，仍须以专门法的形式对传媒在国家政治生活中的总体地位予以明确界定。其总体地位与目标功能越是受重视，其舆论监督的话语空间就越大。二是为传媒的正当监督提供实在的条件。如建立行之有效的新闻发言人制度，构建权力机构与媒体之间正常的沟通渠道。即如最高人民法院院长肖扬在2000年1月27日召开的最高人民法院与中央新闻单位负责人座谈会上所表示的，“与新闻单位建立一种更有利于解决问题的信息通报制度”。⑹对于影响重大的非保密类公共话题，权力机构应方便传媒知晓，并负有向传媒解释、说明其行为合法性的责任。对于无关国家机密、商业秘密和个人隐私的档案材料，政府应给予媒体查阅的特许权等等。三是务必保证媒体监督的正当行为不受权力或暴力的干扰、限制和打击。这是目前媒体监督中最迫切需要解决的问题。新闻监督的安全不能保证，一切便无从谈起。

令人振奋的是，我们似乎看见了这个问题即将得到妥善解决的曙光。最高法院院长肖扬前不久就人民法院支持舆论监督的问题公开表示，法院要为新闻单位提供以下六点司法保护：1、新闻记者在采访中遇到围攻、殴打，伤及人身权利时，人民法院应对违法者从严惩处，坚决为新闻记者提供司法保护；2、对那些存在问题又不正视问题，反而阻挠记者采访，侵害记者采访权和民主权利的，人民法院应对记者的权益予以司法保护；3、对新闻单位和记者的一切合法权益，人民法院依法予以保护；4、新闻单位和被批评者发生纠纷时，人民法院应在坚持以事实法律为准绳，公正裁判的基础上，尽量采取调解方式解决，依法保护新闻单位的名誉权；5、新闻记者在进行舆论监督时，被诬告、被陷害、被攻击的，人民法院应该坚决保护记者的权益；6、新闻记者对法院工作特别是审判工作的采访，各级法院要积极配合，尽量提供方便和保护，不应阻挠记者采访。⑺面对肖院长的此番讲话，我们没有理由不为传媒监督即将到来的转机而鼓舞。但这一可能的转机最终能否变成现实，关键取决于中级法院和地方法院能否切实贯彻执行。司法保护的切实落实会在一定程度上扩大新闻仲裁的空间，有助于增强新闻仲裁的作用。

其次，从媒体自身来说，制定、信守一些自律性的规章制度，也是保证新闻仲裁有效运行所必需的。所幸的是新闻出版署已发布报刊刊载虚假、失实报道处理办法，中国报协最近也已公布实施《中国报业自律公约》。一些传媒更是结合自身的实际情况，制定“自我保护装置”，如大众日报的《关于防范新闻官司的若干规定》⑻等等，这在客观上均有利于新闻仲裁的良性运作。

作用与意义

通过上文分析，不难看出，运用仲裁方式解决新闻纠纷与司法解决、行政解决相比，具有不可替代的优越性。一方面，新闻仲裁在方式上更为灵活、合理、实效；另一方面，在处理程序上也更及时、平等、主动。具体说：

一，实行新闻仲裁能够缓解纠纷当事人之间的对立情绪（而诉讼往往会令当事人之间的对抗情绪更加激烈），令争议双方于平和的氛围中寻求解决纷争的方式方法，达到化干戈为玉帛的目的。

二，实行新闻仲裁能够起到国家公权力（司法、行政）所追求而又难以达到的效果：使纠纷的救济显得更为公平合理。我国《仲裁法》第7条规定：“仲裁应当根据事实，符合法律规定，公平合理地解决纠纷。”直接适用法律与符合法律规定是两个内涵不同的概念。司法必须直接适用法律，罚责法定，没有什么回旋的余地；而仲裁只须符合法律规定（裁决与法理、法的精神不悖）即可。因而，在微观个案中，符合法律规定的仲裁更有利于公平合理地解决纠纷。在相对排斥国家公权力干涉的同时，仲裁不直接适用法律而适用“符合法律规定，公平合理”原则，形式上由当事人以合同（仲裁协议）方式，要求第三方给予公平合理的裁决。其效果是国家公权力试图达到却在某些方面所难以达到的。

三，与司法、行政解决相比，仲裁裁决的结果较易为当事人所接受、履行，有利于社会的稳定。现代社会越来越复杂，新闻纠纷往往具有很强的专业性。而仲裁的特点之一是专家仲裁，仲裁员均为各方面的专家。专家处理专业问题的优势在新闻仲裁中便凸现出来，当事人对其裁决具有更大的心理接近性和认同感。

四，实行新闻仲裁有利于实现当事主体的平等性，使涉讼双方处于平等的起点之上。这不仅表现在媒体与普通公民、法人的纠纷之中，更表现在传媒与权力机关发生纷争之时。譬如前文提到的法院诉告媒体的新闻官司，将其交由与原告属于同一系统的法院去解决，当事主体事实上的平等性自然难以保证。而仲裁就解决了这个问题。

此外，新闻仲裁的正确运用不仅对传媒传播、监督功能的正常发挥具有不可或缺的救济作用，而且对于提高媒体的公信力、保护和培育媒体的注意力资源亦具有重要意义。

注释：

⑴岳建国：《记者何必非写批评稿》，载《法制日报》2000，1，23，第2版

⑵《媒体批评书记乱提干，书记状告媒体被驳回》，载《解放日报》2000，1，26，第6版

⑶见《南方周末》2000，1，28，第8版

⑷顾培东：《论对传媒的司法监督》，载《法学研究》1999年第6期P29

⑸一言：《总编辑入狱十一天》，载《新闻记者》2000年第1期P58

⑹⑺《最高法院为舆论监督撑腰》，载《广州日报》2000，1，28，第1版

⑻冯维国：《新闻传媒的“自我保护装置”》，载《新闻记者》2000年第1期P62