丰都新县城建设回顾与思考

高荣淼

丰都是三峡库区全淹全迁的6个县城之一。搞好县城迁建，是实现县域经济、社会功能的重组和再造，促进县域经济大发展的关键，是丰都县移民工作的重中之重。站在跨世纪的门槛，认真回顾和总结丰都新县城建设6年来的成绩和经验，进而确定其面向二十一世纪的战略方针，对高起点、高质量、快速度建设新县城，促进县域经济协调发展具有十分重要的意义和作用。

1、 六年探索成就显著

丰都新县城建设自1992年3月奠基开工以来，走过了极不平凡的六个春秋，取得了显著的阶段性成就。南北两岸已累计完成征地3156.8亩，各类建设总投资4.28亿元。北岸新城小区已初具规模，建成区面积约0.5平方公里；南岸片区建设步伐明显加快，王家渡3.38平方公里的城市中心区已基本实现路、水、电、通讯“四通”，城市道路骨架初步形成，基本具备了大规模搬迁建设的基础条件。六年来的探索和实践，为新县城大规模迁建奠定了坚实基础，积累了有益经验。

1.1 确立了切合丰都实际的目标定位

坚持从丰都的实际出发，在开发性移民过程中，依托县城迁建，发挥区位优势，开发资源潜力，发展特色经济，是实现“后来居上”的重要举措和有效途径。为此，丰都县委一班人站在历史发展的高度，既结合丰都实际，又借鉴外地经验，确立了把丰都新县城规划建设成为“滨江旅游文化名城和休闲度假胜地”的城市定位及“蓝天绿地、青山碧水、红瓦白墙”的总体格调，以及“一桥相联、两岸发展、沿江开发、一城两镇、带动农村”的发展新格局。这样的城市定位和发展格局，使新县城建设有了一个明确的发展方向和奋斗目标，同时也进一步确定了我们在新县城建设中的思维导向和行动准则，即把丰都新县城建设成为在库区乃至整个重庆市都有一定影响和地位的山水园林城市、生态文化城市、旅游文化名城、休闲度假胜地，使之成为三峡库区实施开发性移民方针而后来居上的城市发展典型。

l.2 积累了较好的建设管理经验

一是坚持“不等不靠、借资建设、负债运行、适度超前”的开发建设思路，坚持“四高一全”的建设原则和标准，推行风险系数大包干和设计施工总承包，不断优化项目设计方案，严把工程预决算审查关，确保了移民资金安全高效使用。在龙河大桥、地下综合管网等重点工程建设中，通过优化施工组织设计，采用新工艺、新技术，实行风险承包和设计施工总承包等办法，节约资金2200万元左右。二是始终遵循规划设计、征地拆迁和基础设施先行的城市建设规律，按照“先地下后地上、先基础设施后房建工程”的建设顺序，合理安排建设项目和资金，尽量避免了城市建设中的“拉链”现象，减少了重复建设，节省了投资。三是坚持按基本建设程序办事，按照“管好规划、管住建设”的总体要求，强化规划建设管理，确保城市建设按照定位目标顺利实施的协调发展。同时，按照“精干、统一、高效”原则，在实施过程中不断完善以业主负责制为核心内容的管理体制和运作机制，取得了明显效果。1997年，王家渡中心区通过认真贯彻实施《开发区管理体制实施办法》，完成各类投资1.2亿元，占历年完成投资总额的54%。

l.3 拓宽了开发性移民建设思路

一是广泛推行和采用“借资建设、负债运行”的开发建设方式，坚持搬迁与补偿相分离的原则，充分调动施工企业和移民主体的积极性，最大限度地吸纳和积聚县内外各种资金投入新县城建设。截止1997年底，新县城王家渡中心区在移民资金仅到位1.1亿元的情况下，多渠道筹措资金，共完成总投资2.3亿元，从而使新县城建设在时间和工作上赢得了主动。二是按照现代城市发展的趋势和要求，实行办公与住宅相分离，把搬迁、房改与实施移民安居工程有机的结合起来。坚持移民安置规划服从城市总体规划，确保移民安置和城市建设协调进行。三是制定优惠政策，宽松投资环境，不断加大开放开发工作力度；同时，建立民营经济园区，努力把外来经济和私营经济请上经济发展的主宾席，充分发挥其在拓展移民安置空间、加速城市建设步伐中的重要作用。

2、问题的困难不容忽视

新县城建设是一项跨世纪的庞大系统工程，涉及方方面面，牵动千家万户，其艰巨性和复杂性前所未有。目前已经暴露出的一些问题，应引起我们的足够重视，认真研究解决。

2.1思想保守落后

目前，仍有相当一部分人包括少数领导干部头脑中的陈旧观念未能根除，思想上的禁铜没有彻底解开，特别是对开发性移民方针和移民政策吃不透、把不准，对新县城的定位目标和发展战略以及“四高一全”的建设标准心存疑虑，加之移民资金短缺，致使一些人认为三峡移民迁建不是机遇而是“遭遇”，畏难思想严重，创伟业、干大事的气魄不大、信心不足，在工作中死守部门利益、因循守旧，打不开局面。

2.2规划设计滞后

目前，丰都新县城规划设计的水平和质量与目标定位要求及“四高一全”标准仍有相当的差距。一方面，修建性详规范围不广、深度不够、可操作性不强，城市竖向规划、街景规划、绿化美化规划尚需进一步修正和完善；另一方面，设计不够新颖，单体建筑造型比较单调、呆板，缺乏“旅游文化名城和休闲度假胜地”应有的形象美感。

2.3建设管理薄弱

主要表现为规划设计管理力度不够，设计把关不严，方案评审质量不高；施工组织设计和施工现场管理不够科学，单项突进比较频繁，区域性综合配套、组团推进的施工方式组织得不够，因而导致重复建设、浪费投资的现象时有发生。同时，对施工队伍和设计队伍资质条件审查不严，加大了建设质量管理和监督的难度；部门协作与配合不同步，机关内部管理力度不够，城市建设管理不够规范等问题也需进一步解决。

3、 跨世纪的战略思考

按照丰都新县城的定位目标和发展战略，针对已经暴露出来的种种问题，实施“优化、稳定、开放”的战略方针，已成为新县城建设的客观要求和必然选择。

(1)不断优化建设方案、建设环境和建设队伍，是全面实现移民安置、城市建设和经济发展目标的重要保证。

——优化区域经济发展规划。城市经济是区域经济的发展重点和主要内容。城市迁建伴随着生产要素的重新组合和各种资源的重新配置，它必然带来生产力空间布局的变化和产业结构的调整。因此，要根据“一桥相联，两岸发展，沿江开发，一城两镇、带动农村”的城市发展新格局，严格按照功能分区，科学合理地重新布局生产力，促进生产力空间布局结构的调整和优化。充分利用丰都旅游资源丰富、发展基础良好的优势，大力发展以旅游业为龙头的第三产业，提高第三产业在县域经济和城市经济中的比重；按照科技兴县战略，把企业迁建与加快产权制度改革和实现两个根本性转变有机结合起来，大力发展自己的骨干企业和拳头产品，提高产品科技含量和市场竞争能力，以达到促进产品结构调整、优化产业结构、发展城市经济的目的。

——优化城市规划设计。高起点的规划和高质量、高水平的设计，是实现城市定位目标和发展战略的根本保证和基本要求。首先，在维护总体规划和城市功能分区的前提下，按照可持续发展战略，切实搞好新县城扩详修编，为未来城市超常规发展留足空间，为增强城市功能打牢基础；同时，抓紧编制和完善移民安置“四定”规划，统筹安排移民安置用地和开发建设用地，做到移民搬迁有位置、经济发展有空间。其次，要始终坚持“四高一全”的建设原则和标准。新县城一切移民迁建和开发建设都必须与城市定性定位相吻合。这一点对作为北岸物资集散地和旅游服务基地的新城小区的建设和改造尤为重要。第三，进一步优化施工组织设计，实行“片区设计、统一招标、综合建设、组团推进”的建设方式，使道路、平场、管网建设配套进行，节省投资，加快进程。第四，抓紧编制和完善城市形象设计和绿化美化设计方案，保证50%以上的绿地标；广场、公园、学校、医院、体育场馆等公益设施的形象设计和美化设计，要与城市定性定位总体要求相一致。同时根据丰都的历史文化、地域特征、自然风貌和风土人情，对各类建筑物的内容、式样、色彩以及各个小区的建筑格调、建筑造型、绿化树种、主要街景和灯饰等作出明确具体的要求，确保独特的城市形象和建筑风格。

——优化管理体制、外部环境和建设队伍。要在短时间内搞好新县城建设，重塑一座崭新的现代化旅游文化城市，绝非易事。因此，必须在优化管理体制、外部环境和建设队伍上下功夫。首先必须优化新县城管理体制，结合机构改革，建立适应市场经济要求的职能机构和管理体制，以提高科学决策水平和管理水平，真正适应新形势下新县城建设的需要。其次，必须优化外部环境，简化办事程序，实行“一站式办公和全程式服务”，切实转变机关作风，提高服务质量和工作效率；明确行文界定各种收费项目，不折不扣地执行各种优惠政策，营造一个良好的工作环境和政策环境。第三，必须优化建设队伍，包括设计队伍、施工队伍、科技队伍、管理干部队伍。要运用市场经济规律，强化利益机制，吸引更多的城市建设管理人才和科技成果进入新县城建设。通过不断优化建设队伍和管理队伍，努力提高设计水平、管理水平和建设水平，保证施工安全和质量，不断地推动新县城建设上档次、上水平。

(2)确保稳定，是全面实现移民安置、城市建设和经济发展目标的基础条件。

——稳定新县城管理体制和政策环境。对几年来摸索出来的一套行之有效的管理体制和运作机制要予以肯定，并进一步加强完善；对出台的各种移民政策和优惠政策要不折不扣地执行。

——稳定管理干部、科技人才、建设队伍。只有稳定管理干部和工程技术人员，才能保证新县城建设的连续性和时效性。同时要稳定几家有资质，有实力，重合同，守信誉，设备精良的设计队伍和施工队伍，共同参与新县城建设，保证设计水平和建设质量。

——稳定社会秩序。要加大移民政策法规的宣传教育力度。依法实施征地拆迁补偿，多渠道、多形式安置占地移民。对各种违法违规行为要依法查处，特别是建设过程中要加大监督力度，对管理和建设中的各类违规违法行为要从严处理。

(3)全面扩大对外开放，是贯彻执行开发性移民方针的具体体现，是移民安置与城市发展的最佳结合点。

三峡移民资金缺口大，补偿资金到位迟缓，无疑给我县移民迁建增大了难度。但三峡工程建设的整体推进，不容我们因资金短缺而等待观望、放慢进程。因此，全面对外开放，是加快新县城移民开发建设的最佳选择，也是最终实现“搬得出，稳得住，逐步能致富”目标和城市经济可持续发展的有力保证。

——强化开放意识。在新县城建设中，牢固树立“别人投资我移民、别人发财我发展”的思想观念，树立生活安置靠补偿、生产安置靠发展、发展致富靠开放的思想，坚持“以移民迁建为契机，以移民补偿为基础，全方位开放，多渠道投资，可持续发展”的总体思路，努力提高开放水平，增强开放实效。

——鼓励联建联营。在满足城市定位和规划设计要求的前提下，允许并鼓励移民单位和个人把依法取得的移民安置用地和移民补偿资金，与外来投资者搞多种形式的联合开发建设，从而达到既安置移民又吸纳县外资金，促进移民搬迁安置、推动城市建设和发展的目的。

——引凤筑巢、筑巢引凤。一是按照“谁投资、谁经营、谁受益”原则，全面放开城市建设市场，实现城市建设投资主体的多元化。在政府统一规划管理下，全面开放新县城基础设施和公共福利设施的开发建设和经营管理权，如长江大桥、龙河大桥、客运码头、会展中心、医院、公厕、体育场馆、环保设施等，从而吸纳更多的资金投入新县城建设，促进城市建设的良性循环。二是制定出台比较系统的，可操作性强的优惠政策，不断优化对外开放环境。三是结合对口支援，加大招商引资力度，努力引进资金、项目、技术、人才等，发展骨干企业和拳头产品，培植新的经济增长点，壮大县财政实力，积聚开发建设资金、拓宽就业安置渠道，扩大移民安置容量，促进移民安置、城市建设和经济发展目标的全面实现。