西北民族地区临时救助政策实施存在的问题及对策

临时救助政策是我国社会救助体系中的重要一环，是解决城乡居民各类突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的重要举措。本文采用文献和访谈法，纵向梳理宁夏临时救助政策并对宁夏G市Y区基层干部和求助群众进行访谈，明确宁夏临时救助政策制定和实施阶段，提出政策实施过程中的问题和对策建议，为其继续当好社会救急救难“减压阀”提供参考。

一、相关概念解释

临时救助：指我国对突发原因导致暂时陷入困境的家庭或个体给予非长期性的应急救助以保障其基本生活的社会救助制度。

政策捆绑：指在执行某项政策的过程中附加其他条件，将多项政策或某项政策与某种条件捆绑在一起的政策实施方式。

二、研究方法

本研究采用文献和访谈法，纵向梳理了宁夏临时救助政策，探讨该政策的发展阶段和趋势，对宁夏G市Y区的基层干部和求助群众进行访谈，提出政策实施中的问题和相应优化建议。

三、宁夏临时救助政策发展阶段

2010年至今，宁夏共出台和转发9个临时救助有关文件，根据文献内容划分出宁夏临时救助政策的发展阶段，并从救助对象、救助方式、救助频次、救助标准、申请受理、审核审批等几个维度进行直观比较，具体以时间为序列表（如表1）。

（一）建立初尝阶段（2010-2014）

2010年宁夏出台《自治区人民政府关于建立临时救助制度的通知》，标志着宁夏临时救助制度正式建立。从2010年发文建立至2014年转发《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》，可以被划分为建立初尝阶段。此阶段主要任务是制度建立和试运行，主要特点是政策探索和制度初建。宁夏在较早时间就开始制度探索和建立，早于2014年国发文件，两份文件在救助对象、救助方式等维度上有所区别（如表2）。

（二）规范细化阶段（2015-2018）

从2015—2018年，宁夏临时救助政策日趋规范，进入规范细化阶段。该阶段共出台、转发三个文件，分别是2015年财政厅、民政厅《关于进一步规范临时救助资金、自然灾害生活救助资金的通知》；2015年民政厅关于转发《民政部关于进一步加强困境儿童临时救助工作的通知》；2016年自治区人民政府关于印发《宁夏回族自治区临时救助办法》的通知（以下简称《办法》）。以上前两个文件分别从规范救助资金、拓展细化对象等方面对宁夏临时救助制度进行了明确，后者则废止了第一阶段2010年发文，从宏观层面作出新规定。相较2010年文件，《办法》更加强调了临时救助政策作为社会保障救助体系一环节的救助实施“补充性”和“协同性”，同时反向列举了不予救助的情形，在某种程度上有效避免出现救助误差（如表3）。

（三）精确统筹阶段（2018至今）

从2018至今，宁夏临时救助工作步入统筹实施阶段。该阶段共出台转发四个文件，分别是《宁夏回族自治区临时救助工作规程》的通知（以下简称《规程》）；《关于在全区全面开展“救急难”工作的通知》《民政厅、财政厅、扶贫办关于转发lt;民政部财政部国务院扶贫办关于在脱贫攻坚兜底保障中充分发挥临时救助作用的意见gt;的通知》和《应急厅、民政厅转发lt;应急管理部 民政部关于进一步加强衔接配合做好受灾群众基本生活保障工作的意见gt;》。第一个《规程》为宁夏临时救助工作开展提供了流程支持，在救助对象、救助标准等方面作出规定，同时采用公式限定的方式进行标准划定，更加便于量化和具体可操作。后三个则强调加大临时救助在诸如“救急难”、脱贫攻坚兜底保障和受灾群众基本生活保障等工作中的作用，传递出“惠民政策统筹融合”的趋势（如表4）。

四、临时救助政策实施中存在的问题及原因

结合对宁夏G市Y区临时救助工作人员和申请对象的访谈内容，以该地区为例提出宁夏临时救助政策实施过程中存在的若干问题。

政策融合 强调政策衔接；发挥兜底作用；实施精确统筹 建立“救急难”与社会救助资源统筹联动机制；积极引导社会力量参与；落实好承接“救急难”主要制度；发挥好临时救助“救急难”支撑作用 充分认识临时救助兜底保障作用；切实发挥临时救助救急难功能；设立乡镇（街道）临时救助备用金；全面使用临时救助信息系统受理 加强政策衔接配合，发挥部门职能优势；建立健全工作机制，强化救助信息共享；深化责任担当意识，保障政策落实到位

（一）政策捆绑

基层工作纷繁复杂，任务量化和绩效考核压力较大，出于综合考虑，在不违背法律法规的前提下将一项或多项政策一同实施，无形中缩减了政策受众范围。临时救助制度在实施过程中兼具“原则性”和“灵活性”，在执行过程中容易出现政策捆绑。临时救助作为一种非定期、非定量的补充性社会救助政策，任何突发性、紧迫性、临时性基本生活困难问题发生的主体都有可能与其他社会救助政策享受主体共同归因，在“突发性、紧迫性、临时性问题”难以被清楚界定时，一部分在其他政策执行中遭受“损失”有不满情绪的人群就自然而然地通过模糊的政策定义和“可为可不为”的政策容忍度得以“补偿”，形成事实上的政策捆绑，“救急难”的政策初衷也随之发生背离。

（二）政策解围

临时救助政策实施牵扯部门多、涉及范围广，与各级政府多个部门的多项政策融汇交错，救助具有应急性、非长期性特征，这使得临时救助被基层工作人员视为“便利贴政策”，在工作推进和矛盾纠纷化解的中频繁使用，以政策之便解工作之围成为一种怪而普遍的操作。访谈中有关工作人员表示，G市Y区属于山区，人均收入不高，临时救助申请人数相对较多，救助资金压力较大。工作人员面对受理压力，为保证工作顺利开展会无奈地将临时救助作为一种便利来进行“政策解围”，出现同等困难条件下越执着纠缠的申请对象越容易享受到救助的情形，这对信息闭塞、交通不便或者身体条件不允许的申请对象来说容易造成一种事实上的“受助不公”，无论是享受与否还是享受频次，都无法顾及到每一个需求对象，造成需求群体内部的政策格差。

（三）政策过泛

从2010年临时救助制度正式确立至今，宁夏临时救助政策有明显的规范、细化和统筹融合趋势，但早期的政策文件较简单，基层工作人员在实施过程中有较大的“自由裁量”空间，对文件的把握和理解因人而异，造成了政策实施过泛。在访谈中，有村民虽不富裕但生活尚可，由于家中的麦草垛不慎被点燃申请临时救助。政策梳理情况明确临时救助主要以“救急救难”为出发点，对照政策条款来看，虽然多个文件提到因各种突发灾害造成生活困难可以申请，但因为麦草垛被点燃损毁而享受临时救助，某种程度上存在“救助过度”的嫌疑。

（四）政策谋权

在政策梳理过程中，许多文件规定申请者不便申请或申请困难时可委托基层群众自治组织代为申请，此时基层工作人员有较大的决定权，他们的“为与不为”全在一念之间，牵扯权利的各种筹谋也会随之而来，这就为临时救助“政策谋权”提供了可能。在访谈中，访谈对象在言语间表露出对政策享受的无奈和不满。

五、临时救助政策优化对策建议

针对上述问题，结合政策梳理和访谈情况，从以下几个方面进行政策优化，是提升临时救助政策执行质效的可行方式。

（一）消除政策捆绑

统筹政策考量，平衡社会救助体系中各项政策，充分考虑政策之间的相互影响，科学合理制定和完善各项惠民政策，从源头上消除政策捆绑，确保各项政策能发挥最优作用，通过社会救助体系各项政策共同作用，使受助对象的基本生活得以保证，实现“兜底”承诺。

（二）破除基层困境

规范政策实施标准和程序，降低政策实施难度，提升政策可操作性。在充分论证的前提下，尝试探索临时救助、分类救助和分级受理制度，缓解基层部门受理压力，提高救助精确度。

（三）统一受理标准

规范、细化和统筹政策实施，降低基层工作人员政策实施“自由裁量”度，定期开展政策解读和技能培训，统一政策文件理解认定。建立政府部门联动机制，探索设立统一政策审核审批平台，利用技术手段在统一系统中检索各项救助政策，实现部门间的信息共享和联动核查，从根本上避免政策过泛。

（四）强化监督管理

在基层受理环节，可以尝试聘用第三方专业带薪受理人员开展主动受理服务；在审核审批环节，可以采用督查和暗访检查相结合的方式避免受理审批中的利益交互；在社会监督环节，可以利用新媒体扩大三级公示范围，畅通各类监督渠道并建立保密机制，避免因信息不对称和权威服从造成的“政策谋权”和政策实施质效弱化问题。

（作者单位：宁夏银川市西夏区就创中心）