研究型审计服务高校审计全覆盖研究

高校内部审计体系作为新时代国家审计监督体系的重要组成部分，有效推进审计全覆盖对保障我国高等教育事业健康发展有着重要意义。文章在厘清研究型审计内涵的基础上，从提升高校内部审计效能的视角，探索研究型审计服务高校审计全覆盖路径，从加强研究型内部审计体系建设、加强对审计项目的研究、加强对审计整改工作的研究三方面提出相关建议，对于提高高校审计全覆盖的主动性、及时性和建设性，充分发挥高校内部审计“经济体检”和“免疫卫士”功能具有重要意义。

国务院印发的《关于加强审计工作的意见》（以下简称《意见》）首次提出审计“全覆盖”，强调在公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况等4个方面实现审计全覆盖；随后印发的系列配套文件要求“摸清审计对象底数，充分考虑审计资源状况，明确审计重点，科学规划、统筹安排、分类实施，有重点、有步骤、有深度、有成效地推进。建立健全与审计全覆盖相适应的工作机制，统筹整合审计资源，创新审计组织方式和技术方法，提高审计能力和效率。”推进高校审计全覆盖是高校贯彻《意见》精神的重要举措，不仅能够提高高校内部审计工作的效率和效果，而且能够更好地实现高校治理能力现代化，助力高校实现“双一流”建设目标和社会主义接班人的培养目标。现阶段，高校内部审计工作的开展距离审计全覆盖要求还有较大的差距。基于治理能力现代化视角，本文认为，研究型审计作为近年来提出的新概念，在实践上，如何合理运用研究型审计对于解决高校审计全覆盖过程中遇到的种种问题有着重要作用。

一、高校推进审计全覆盖的局限分析

高效推进审计全覆盖首要任务应当是充分理解审计全覆盖的概念，本文认为审计全覆盖包括横向覆盖和纵向覆盖两个维度。首先，横向覆盖维度指的是对审计内容的全覆盖。上级文件指出审计内容包括公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况等。在组织开展审计工作时，应当综合考虑现有审计工作的涵盖范围与上述要求是否一致。其次，纵向覆盖维度指的是对审计内容的有序高效推进，高校应当根据学校的发展规划以及建设目标，找准办学过程中的痛点、难点，对以上审计内容按重要性和紧急程度进行排序，优先对限制学校发展和提升的重点领域、重点项目开展审计，对其他项目合理安排，实现连续年度滚动式纵向全覆盖。

目前，高校推进审计全覆盖存在以下几方面的局限。

（一）对审计全覆盖内涵理解不透彻

部分高校将全覆盖简单等同于全程参与，忽略了审计全覆盖首先要发挥审计的监督职能，要求内部审计机构参与到学校各类经济活动的具体决策和各类项目的实施全过程中。如在工程项目建设过程中，要求内部审计机构参与具体工程项目的立项决策、签证变更确认、隐蔽工程量的审核、竣工验收签字；在对校属企业、附属单位的管理过程中，要求内部审计部门负责人担任领导职务，参与具体的董事会、股东会等议事机构，参与对具体经营事务的决策和执行；在招标采购工作中，要求内部审计机构参与具体事项的论证、开标、评标；在科研项目结题中，指导项目负责人填写项目经费决算表。《教育系统内部审计工作规定》（教育部令第47号）指出，“教育系统内部审计是对本单位各类经济活动实施的独立、客观的监督、评价和建议”，要求“内部审计机构和内部审计人员依法独立履行职责”。审计监督的一个重要特征是独立性，高校应当正确把握审计全覆盖的内涵，充分理解审计全覆盖的监督属性，审计全覆盖是指在各类审计领域实现全覆盖，并非在审计项目开始前就参与各种形式的前置审核。高校内部审计机构应严格按照《内部审计基本准则》的规定，找准自身定位，“保持独立性和客观性，不得负责被审计单位的业务活动、内部控制和风险管理的决策与执行。”

（二）审计力量不足，导致无法做到横向覆盖

审计全覆盖要求对审计对象开展全面覆盖的审计，高校作为我国培养高层次人才的主要阵地，近年来，随着招生规模的扩大，人才引进需求的提高，科研到款、财政拨款等资金管理体量的增加，维护师生日常教学生活等各类保障设施正常运转、及时更新的需求不断提高以及校区建设要求的提高等对审计工作提出了更高的要求。为了更好地服务高校各项教育事业发展，提高教育资金使用效益，高校审计形成了以学校预决算管理、学生管理、科研管理、资产管理、收入管理、支出管理、合同管理、采购管理、工程项目管理、财政专项项目管理、其他附属单位管理等为审计内容的业务体系，面对庞大的审计范围和审计业务量，高校的内部审计力量明显不足，主要体现在：

1.高校领导班子对审计工作重视程度不够。我国2018年成立中央审计委员会，加强党对审计工作的集中统一领导，教育系统内部也出台相关文件要求各高校加强对党领导审计的体制机制建设，尽快成立审计委员会。现阶段，部分高校尚未成立审计委员会，部分高校虽然成立了审计委员会，但没有召开具体会议进行议事，没有发挥审计委员会对内审工作的指导、统筹作用。

2.审计人员专业结构不够合理。高校内部审计人员的专业大多为会计、审计、经济、金融等经济管理类学科，虽然有深厚的审计专业知识储备，但知识结构单一，对工程建设造价、合同管理等内容缺少了解，一旦遇到这类审计项目，无法深入开展审计工作。

3.专职审计人员人数配备不足。高校内部审计机构人员配备基本在个位数。在审计任务重、时间紧的情况下，经常出现1个审计人员同时进驻多个审计项目或者1个审计人员直接包揽一个审计项目的情况，严重影响审计效果。

（三）审计工作开展未形成有效闭环，导致无法做到纵向覆盖

就单个审计项目而言，传统意义上的审计流程主要包括审前调查、审计项目方案编制、审计实施、审计结果报告等环节。高校“重审计结果、轻审计整改”的工作模式以审计报告的出具作为审计项目完成的标志。但形成审计报告并不意味着审计工作已经结束，高校内部审计的重要作用之一是发现问题、解决问题，出具审计报告仅仅代表高校治理中存在的问题浮出水面，高校内部审计对审计整改工作推进力度不够，未能及时跟进、有效追踪，没有建立审计发现问题整改长效机制等，导致审计发现的问题未能得到妥善解决，影响了审计工作的质量和成效，使审计工作的开展无法形成有效闭环。就年度审计计划而言，高校内部审计部门制定年度审计计划时，没有全盘考虑各类审计项目的联系，比如开展经济责任审计是基于校内组织人事部门的委托，开展基建工程审计是基于校区建设规划，开展科研经费审计是基于科研项目结题需要，开展内部控制评价审计是基于上级主管部门要求等，导致各类审计项目的推进零散无章，不仅工作量增加，还存在重复监督的现象。

二、研究型审计的具体内涵

审计署2021年1月发布的《审计署关于印发全国审计机关2021年度工作要点的通知》提出，“审计机关要积极开展研究型审计，推进审计 ‘研究化’”。2022年1月，侯凯在全国审计工作会议上指出，深入开展研究型审计是实现新时代审计事业高质量发展的必由之路。研究型审计作为新形势下的一种创新审计理念已被国家审计署认可，并运用到具体工作实践中。

国内学者对研究型审计的内涵尚无明确统一的界定。金显威（2021）认为，研究型审计就是把对政策、体制、制度、机制的研究作为审计的前置准备，把研究贯穿审计实施全过程，改变以往只注重揭露问题、简单提出建议的惯性思维，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度思考审计工作；徐智花（2022）认为，研究型审计是指，在进行审计工作时要将研究性思维运用到整个过程中，包括审计工作的前、中、后环节；姜军（2022）认为，研究型审计可以概括为以高质量发展为指导理念，运用研究思维开展审计工作、进行审计监督的新型审计应用范式；郑石桥等（2022）认为，研究型审计包括对审计工作和审计客体的研究，最主要是对审计客体的研究。

本文认为，研究型审计是指在审计工作中确立研究性思维，并把研究这种学术方法应用到审计工作的全过程的一种新型的审计模式。审计工作既包括在审计项目实施的各流程、各环节涉及的审计标准、审计项目的组织形式、审计方法等理论层面的内容，也包括具体审计实践中涉及的各类审计业务及在审计过程中发现的问题和后续整改情况。研究型审计具有一定的前瞻性，不同于传统的审计只聚焦审计项目本身，重点关注具体问题的发现与解决，研究型审计将研究这种思维方式引入到审计实践中，更强调宏观把控和提炼归纳，将审计工作提上了新的高度。

三、研究型审计服务高校审计全覆盖实施路径

虽然学术界对研究型审计的内涵尚未有统一的界定，但国家审计机关、各级政府行政管理部门已纷纷开展研究型审计相关实践，基于上文的高校审计全覆盖的局限分析和研究型审计的内涵分析，在高校领域开展研究型审计将有利于高校正确理解审计全覆盖的内涵、找到审计力量不足与审计任务繁重的矛盾的突破口，从宏观层面推动审计工作形成有效闭环，从而更有效地推进审计全覆盖。本文提出以下几种研究型审计服务高校审计全覆盖的实施路径。

（一）加强研究型内部审计体系建设，强化研究思维

审计署发布的《“十四五”国家审计工作发展规划》（以下简称《规划》）明确提出要“创新审计理念思想，积极开展研究型审计”。高校内部审计要站在战略高度，创新审计理念，加快构建研究型内部审计体系，积极建立研究型审计研讨与引导机制，结合高校的发展目标、治理结构、管理体制的现状，就审计工作的各个方面分类、分批次开展系统性、专题式的研讨活动，如将推进审计全覆盖作为重要课题，梳理相关政策文件，理清概念内涵，调研国家审计机关、其他高校审计全覆盖实施情况，结合学校实际制定详细的审计全覆盖实施战略规划。高校审计人员要提高政治站位，深入领会《规划》精神，不断创新审计理念，强化研究思维。学会用研究的眼光看项目、用研究的思路分析问题，跳出传统的就项目论项目的思维惯式，将每一个审计项目当做研究课题去调研现状、归纳问题、剖析原因、总结规律，立足审计实践，开展审计创新大讨论，不断提升审计工作质效。

（二）加强对审计项目的研究，找准审计全覆盖的重点

高校内部审计要加强对本校各类审计项目的全面研究。一是加强对单个审计项目审计流程的全链条研究，在开展审计工作前，做好调查工作，充分利用职业敏感度，对审计项目涉及的宏观政策、背景环境、内部控制情况等进行分析，提前剖析可能涉及的各类风险，优化审计目标、更新审计思路；在审计过程中，注重审计方法的探索与创新，根据审计目标综合选择适用的方法开展审计，对发现的问题进行梳理，分析研判问题产生的原因及问题对本单位教育事业发展的影响程度，做到查深查透；在审计完成后对审计项目进行复盘，总结审计经验，拓宽审计思路，由点及面、从解决具体问题到完善体制机制提出对策建议。二是加强对审计计划的统筹研究，从审计范围的大小、审计周期的长短、发现问题的数量及金额大小、造成后果的严重程度等方面建立多维度的审计项目综合评价指标体系，对所有审计项目划分不同的优先级，不断优化审计组织形式，统筹安排各类审计项目，科学制定年度审计计划，充分利用审计资源，通过有效开展审计项目“一拖N”、合理利用社会审计力量等措施，抓住关键领域的关键问题、多发问题、严重问题，找准分步推进审计全覆盖过程中不同阶段的监督重点。

（三）加强对审计整改工作的研究，促进审计有效闭环

“行百里者半九十”，高校内部审计工作要充分认识审计整改的重要性和必要性，充分发挥审计整改工作在高校审计全覆盖中的关键作用，加强对审计整改工作的研究，促进审计有效闭环。一是加强对审计整改制度的研究，深入研究上级主管部门关于审计整改工作的指示和批示，建立健全审计整改规章制度，明确整改责任的划分和归属，规范审计整改工作要求，不断细化整改举措，压实整改责任，对审计整改工作督查督办，高效开展审计整改工作。二是加强对审计整改机制的研究，探索建立健全审计整改联动和会商机制、审计整改对账销号机制、审计整改不力追责问责机制、与其他监督力量信息共享等成果运用机制，确保对能立刻整改的问题立行立改，对需要长期推进的问题追踪到位，对完成整改的问题常态化回头看。

（作者单位：常州大学）

基金项目：常州大学思想政治工作研究会资助课题 23DJSZ05。