试论代表审议发言的基本内涵及其处理机制

内容摘要：人大代表参加会议期间的各种会议、审议列入会议议程的各项议案和报告，是代表做好会议期间各项工作的重中之重，关系到会议质量和人大履职成效。在处理方面，与书面建议处理机制不同，口头审议发言面临能否处理、能否现场处理及会后是否处理的不确定性。针对处理现状结合北仑实践，制定出台人大审议工作处理办法，为提升审议发言处理质效提供了范例。

关键词：代表工作；审议发言；闭环处理

一、代表审议发言的基本内涵

人大代表是人民代表大会的主体。代表法对代表依法履行职责作出了明确规定，主要体现在做好本级人大会议期间的各项工作和参加好在本级人大闭会期间的各项活动这两大方面。其中，代表参加会议期间的各种会议，审议列入会议议程的各项议案和报告，是代表做好会议期间各项工作的重中之重，关系到会议质量和人大履职成效。

代表法第三条、第四条规定，人大代表享有“出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见”的权利，同时应该履行“按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项议案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作”的义务；并在第八条、第十三条规定“代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则”，“代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问”。为充分保障代表审议权利，代表法第三十一条还明确规定，“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。

虽然代表法等法律明确了代表的审议发言权，但现行的法律并没有对何为代表审议发言作出明确界定。工作中，各地人大对审议发言的定位和表述各有不同。有的地方认为，凡属人代会期间，代表在听取和审议人大常委会、政府、法院、检察院工作报告及相关议案时作的口头发言都应视为审议发言；有的地方把代表口头发表的意见、建议经整理后形成的书面材料视为审议发言；还有一些地方则把审议发言等同于代表的批评、意见和建议；等等。

从代表法规定以及目前各地的实践中不难看出，代表审议发言应具备三个特征：一是场合特定性，即必须是代表在特定场合发表的言论，也就是必须在出席人代会期间发表的言论；二是对象特定性，即必须是代表在人代会期间听取和审议人大常委会、政府、法院、检察院等工作报告或列入会议议程的其他议案或议题时提出的；三是形式特定性，即代表以口头发言的形式，就工作报告或相关议案、议题提出的意见建议。

基于此，有论者指出代表审议发言是指“代表在本级人大会议期间，对列入会议议程的各项议案、

报告和其他议题进行详细、周密的商量、讨论，并发表的意见（表明意愿和立场，给予肯定、否定或者提出修改意见）”[1]；审议的性质是“人大代表参加对国家事务的管理和对国家权力的行使”，其目的是反映民意、集中民智，使人大通过的法律、法规和决议、决定民主、科学，推动“一府一委两院”改进工作，因而“（代表审议发言）不同于其他会议上的发言，主要不是交流思想、发表观点，不能理解为‘学习文件、领会精神’等”[2]。

二、代表审议发言的处理现状

对于代表书面提出的建议、批评和意见的答复与处理，代表法有明确规定，各地人大也形成了一套比较成熟的处理机制。相比之下，对于代表在审议报告时口头提出的意见建议如何处理，存在三个不确定性。一是是否需要处理的不确定性，部分代表审议工作报告时以肯定赞扬为主，不需要相关部门进一步处理。二是是否能够在现场答复处理的不确定性，因为在审议工作报告时，并非所有涉及的相关部门均在现场，部分代表口头审议发言不一定能及时得到答复。三是是否需要会后处理的不确定性，部分代表口头发言内容涉及的工作较为复杂，职能部门往往不能现场作出全面的答复，需要一个或多个部门“带回去”进一步研究处理。

从全国范围看，目前各级人大一般只在人代会期间通过一定方式反映和吸收代表审议发言的意见。如《全国人民代表大会议事规则》规定：全国人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。各代表团审议议案和有关报告的时候，有关部门应当派负责人员到会听取意见，回答代表提出的询问。以第十四届全国人民代表大会第二次会议浙江代表团审议政府工作报告为例，审议期间，郭树清等12位代表先后发言，并就政府工作报告提出了推进中国式现代化建设等意见和建议，人力资源和社会保障部党组书记、部长王晓萍等中央和国家机关有关同志到会现场听取意见[3]。但会后一般不专门对代表审议发言进行跟踪处理。

党的二十大报告对加强人大代表工作能力建设作出部署。贯彻落实相关部署要求，越来越多的地方人大将加强代表审议工作作为加强人大代表工作的重要方面不断探索，也更加重视代表审议发言的质量和处理工作。比如，在人大会议期间设立专门的机构来跟踪处理代表的审议发言；大会后将代表审议发言分门别类进行归纳整理，汇编后印送政府及其相关职能部门研究处理；定期向代表通报审议发言的处理情况等等，取得了一定的成效（相关情况详见表1）。

尽管如此，从目前情况来看，地方各级人代会审议发言形成过程、是否处理以及反馈仍属于“自选动作”，这在很大程度上削弱了人代会代表审议发言形成的规范性和执行的严肃性。造成目前这种情况的最主要原因是代表审议发言质量不高和缺乏相关制度性规定。

人大代表作为人民代表大会的主体，其综合素质，包括调查研究能力、口头表达能力、履职能力以及积极性等，都直接影响到其在会议上的发言质量。然而，当前我们不得不面对一个现实，部分代表审议发言的质量并不尽如人意。这主要缘于三方面，一是不“善”审议。部分代表认为提交大会的各项报告由专业人士精心起草，并经过多次研究和广泛征求意见，内容全面并且完善。在这种心理驱使下，他们认为自己的意见可能无足轻重，甚至担心即使提出意见也不会被采纳，因此选择保持沉默。二是不“敢”审议。面对众多职务代表和相关部门负责人，部分代表可能会有顾虑，担心自己的发言会得罪人，或是因为面子问题而选择回避。三是不“会”审议。有些代表无法准确把握审议的核心，或是习惯于领导角色的发言方式，导致离题万里、大话空话连篇。有的代表甚至将大会审议变成了“唱赞歌”的场合，失去了审议的本来意义。

代表大会期间，人大代表参加审议各项议案和报告，发表意见，既是法定的权利，也是法定的义务。可代表在审议报告时口头提出的意见建议后续是否处理、如何处理，尚无可操作的法律规定，执行的约束性措施也明显缺乏。一些地方人大和政府对集中了大多数代表智慧和心血的人代会审议发言，并未足够重视，既未据此主动回应代表的关切，对人代会主要报告进行修改；也未在会后做好相应的交办、督办工作，久而久之让代表审议发言“说过就算”，严重影响了人大代表的履职积极性。

三、代表审议发言闭环处理的北仑实践

为切实提升人代会期间代表审议发言处理质效，近年来，浙江省宁波市北仑区人大常委会制定出台《人民代表大会会议期间人大代表审议意见处理办法》（以下简称办法），通过把握“内容高价值、交办高效率、办理高质量、督办高要求”的“四高”要求，积极推动审议发言从办文到办事、从答复到落实、从解释到解决的转变。这一做法提高了代表审议发言的积极性，提升了政府部门办理实效，增强了人大监督工作效能[5]。

1.亮出“高言值”审议发言。为确保代表审议发言高质量，北仑区人大常委会“下先手棋、打主动仗”，采取了一系列行之有效的举措。一是充分用好代表家站平台。依托全区11个代表联络站、52个代表联络点、N个选民之家等平台阵地，北仑区人大常委会利用每月代表接待活动日、代表小组活动、代表联系选民活动等契机，组织代表深入村社、企业等走访调研，与群众紧密互动，倾听群众呼声，确保审议发言紧贴民情、符合民意、汇聚民智。二是畅通代表知情知政渠道。北仑区人大常委会还建立了年中重要情况通报制度，由区长向全体与会代表通报半年度全区经济社会发展情况，邀请代表参加人大常委会会议和“一府一委两院”的活动，组织代表参加全区重点项目视察、调研、执法检查、工作座谈等，确保代表知情知政权利。三是做好代表培训工作。北仑区人大常委会出台代表培训5年规划，将如何提高审议发言质量作为培训工作重要内容，通过专家专题讲、小组会商议、代表集中学、个案指导写等方式，引导人大代表在审议发言时“言之有物、言之有据”，提出具有指导性和建设性的审议发言。四是确保代表有充足准备时间。在区人代会召开前一周，北仑区人大常委会将各项议案和报告印发代表，确保代表有充裕的时间准备审议发言，增强审议发言的针对性和可行性，为后续办理工作夯实基础。

2.细化“标准版”交办流程。北仑区人大常委会在办法中明确审议发言处理流程：代表团记录代表审议发言意见，交代表工委汇总并梳理，再交由区督考办会同区政府办进行分解，明确回应部门，通过在“北仑区督查系统”以“责任单”等形式下发到相关部门。整个流程，区人大常委会代表工委、区督考办、区政府办都可以实时在系统中查看到进度和反馈，实现代表审议发言全要素、可视化管理。以区十届人大三次会议为例，会议期间超过80%的参会代表、193人次在分团审议环节作了发言，发言人数和频次均超过往年，其中部门当场答复落实的108人次。人代会闭幕当天，代表工委将汇总的代表审议发言进行整理、分类、登记、编号，经过“去重”“归并”，形成审议发言50件移交区督考办。当晚作为代表审议发言“化身”的一张张责任单，就通过系统下发到各职能部门。

3.紧盯“三日内”反馈必达。办法要求各职能部门在3日内用电话、面商答复或书面形式将处理意见答复代表本人，如有特殊情况需延长答复时间的，办理部门要向常委会提出书面申请，说明原因，各部门回应代表的进度和实效纳入北仑区督考办的考核体系。比如，孙炜代表在审议发言时提出，要聚焦产业升级，开辟发展新质生产力新赛道。该工作需要政府各部门和企业共同发力，单靠一个部门无法在会议上给出详细的答复。该项审议发言作为“责任单”通过督查系统下发，由区发改局领办、区经信局等5个部门协办，第二天相关部门将2024年的产业升级工作计划进行了全面梳理并形成文件材料汇总至区发改局，第三天就向孙炜代表提供了一份切实可行的答复。北仑区十届人大三次会议期间，24家回应部门均按要求在3日内将处理意见答复代表本人。

4.注重“跟踪式”监督问效。北仑区人大常委会不断完善“跟踪式”督办机制，采用听取报告、回访代表、开展调研、专项检查、满意度评价等方式，对审议发言办理情况实施全过程监督。比如针对王英代表“应搭建更广泛的就业交流平台，实现企业用工与劳动者求职的双向奔赴”的审议发言，区人大常委会组建代表督办小组，采取多层次的督办方式，对代表审议发言的承办单位办理情况进行全程督办。为做好就业服务工作，北仑区人社局积极发挥就业工作领导小组统筹协调作用，针对各类人群精准施策，构建常态化援企稳岗帮扶机制。在人大和代表的监督助推下，一系列招引人才的举措出台。为外来求职人员提供最长7天的免费住宿及就业指导；举办春季大型人才招聘会；政务APP客户端上线北仑人才频道。同时，北仑区人大常委会引入三维满意度评价体系（答复时效评价、答复内容评价、处理结果评价），组织代表对办理审议发言情况开展反馈评价，评价结果纳入政府部门考评体系，作为部门年度考核的重要依据。

四、结语

在人大工作中，没有审议就没有决议、决定。要高度重视人大代表的审议发言权，通过先行探索，构建起代表审议发言闭环处理机制，提高代表审议工作质量，不断让代表的“金点子”落地有声，汇聚起助推中国式现代化建设的磅礴力量。

参考文献

[1]符乔荫.关于代表审议的几个问题[J].人大研究，2015（9）.

[2]李伯钧.新时代人大代表履职手册[M].北京：中国民主法制出版社，2021：160.

[3]翁浩浩.浙江代表团审议政府工作报告 郝明金讲话 易炼红王浩王晓萍到会听取意见[N].浙江日报，2024-03-05（1）.

[4]李华清.把“代表声音”转化为高质量发展的磅礴力量[J].人民之友，2023（6）；卢国祥.代表意见，马上答复：省十四届人大二次会议首创代表审议意见建议“即提即复”机制[J].人民之友，2023（6）；庾茏，蓝岚.遂昌：推陈出新让“金点子”发光[J].浙江人大，2023（9）.

[5]王琼艳.北仑：闭环处理人代会审议意见[J].浙江人大，2024（5）.