省级监察委专项工作报告中的主体定位及其职责完善

内容摘要：监察法规定了各级人大常委会听取和审议同级监察委专项工作报告的职责。从省级监察委专项工作报告实践来看，其中涉及多元主体的角色定位和具体职责需要进一步明确和完善。国家监察委、省级党委、省级人大常委会、省级人大监察和司法委员会、省级监察委在专项工作报告中的角色定位不同，履行不同职责。完善多元主体在省级监察委专项工作报告中的具体职责，对于提升人大常委会监督实效、促进监察委依法行使职权等具有重要意义。

关键词：省级监察委；专项工作报告；角色定位；职责完善

各级监察委向本级人大常委会报告专项工作是监察机关接受人大常委会监督的法定方式之一。目前，各省级监察委均已有过专项工作报告的实践。学界也从规范和实践层面对监察委专项工作报告制度进行了研究。但仍存在不足，研究视角与关注领域需要进一步扩展。具体表现为：一是现有研究对省级监察委专项工作报告中涉及的多元主体及其职责关注不足。二是规范依据需要从监察法、人大议事规则等国家法律规范拓展至党内法规领域。如党章、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等党内法规中规定了党委对纪检监察工作的领导职责。因此，本文立足于规范和省级监察委报告专项工作的实践，厘清其中涉及的多元主体及其角色定位，并就其职责完善提出建议。

一、国家监察委的领导职责及其完善

根据宪法、监察法的规定，国家监察委是最高国家监察机关，领导地方各级监察委的工作。具体到专项工作报告实践，国家监察委对地方监察委报告专项工作有示范、指导、支持的职责。国家监察委对地方监察委开展指导的方式主要有两种。

一是国家监察委报告专项工作对地方工作实践起到示范指导作用。主要体现在以下几个方面：（1）对省级监察委如何选择和确定报告议题形成指导作用。根据监督法第八条的规定，专项工作报告的议题必须是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”，但是对于何为“重大问题”或者说重大问题的判断标准并不明确。2020年国家监察委以反腐败国际追逃追赃工作为报告议题，其基本考虑在于加强反腐败国际追逃追赃工作是党中央的一项重大决策部署。这对于省级监察委确定报告议题的启示在于，专项工作报告议题的确定要紧紧围绕党中央重大决策部署展开。从各省监察委专项工作报告内容来看，其议题选择和确定都是围绕党中央重大决策部署并结合地方实际情况展开的。结合现行监督法等对专项工作报告议题来源的规定，未来可以考虑将“党中央重大决策部署的落实情况”明确规定为专项工作报告议题的来源之一。（2）对专项工作报告的具体内容形成指导作用。国家监察委首次专项工作报告由“开展工作的主要情况”“工作中的初步体会和存在的主要问题”“下一步工作打算”三部分构成。省级监察委专项工作报告也主要包括了这三个部分。（3）对专项工作报告的形成程序具有指导作用。国家监察委首次报告专项工作，经历了调研、征求意见、修改等环节才最终形成专项工作报告，省级监察委专项工作报告的形成也基本上沿着这样的程序进行。

二是推动监察委专项工作报告制度化、规范化。专项工作报告是国家监察委和地方各级监察委共同面临的重大课题。围绕这一任务，国家监察委及时研究、回应和解决专项工作报告工作中的问题，具体包括制定监察法规和规范性文件两种形式。前者如监察法实施条例第二百五十二条细化了监察法第五十三条第二款关于向人大常委会报告专项工作的规定，完善了各级监察委向本级人大常委会报告专项工作的具体工作机制。除监察法规细化、具体化监察法有关专项工作报告的规定之外，国家监察委还制定了有关专项工作报告的指导意见。根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第（七）项规定：“意见。适用于对重要问题提出见解和处理办法。”由此推知，指导意见的主要目的是解决重要现实问题。作为规范性文件的一种形式，指导意见具体表达了国家监察委的要求，内在包含了要求下级机关遵照执行的意思。国家监察委作为“最高”的国家监察机关，其制定的指导意见本身就是最高监察机关针对专项工作并报告这一事项告知下级监察机关该如何处理的规范性文件。国家监察委制定的指导意见既要站在战略性高度提出总体要求，又要在具体的工作实践中起实效作用。同时，还要注意指导意见的探索性特征，在遵守宪法法律的前提下，对监察委向本级人大常委会报告专项工作的具体流程和工作机制提出更为细致的指导性意见。未来国家监察委应当及时总结专项工作报告实践情况，提炼和吸收成熟经验做法，将成熟经验上升为法律法规。

二、省级党委的领导与监督职责及其完善

根据党章、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第五条第二款的规定，党委对纪委监委工作负有领导、管理和监督职责。定期听取、审议同级纪委监委工作报告是同级党委领导的基本内容。这里的“工作报告”有别于监察法等法律规定的专项工作报告，两种工作报告的本质存在差别。根据党内法规的规定，党委听取、审议同级纪检监察机关的工作报告，是履行政治责任的表现。而根据国家法律的规定，人大常委会听取和审议同级监察委专项工作报告，是履行法定监督责任的表现。即在专项工作报告实践中，也在专项工作报告内容中包含了政治性内容。

从省级监察委专项工作报告实践来看，省级党委的领导与监督职责主要有两种表现，一是切实担负起政治责任。如前所述，省级监察委在确定专项工作报告议题时，要紧密围绕党中央重大决策部署展开。而贯彻落实党中央重大决策部署是省级党委的政治责任，对于政治任务，省级党委要履行好主体责任。如上海市在监察委报告专项工作实践中强调，“上海认真贯彻落实党中央决策部署，把反腐败国际追逃追赃工作作为一项重要政治任务，市委履行主体责任”1。二是省级党委批准或确定专项工作报告议题。从规范层面来看，《浙江省人民代表大会常务委员会听取和审议省监察委员会专项工作报告办法（试行）》中规定，专项工作报告具体议题经人大常委会有关工作委员会与监察委沟通拟定，人大常委会相关程序初步通过，并由监察委报经国家监察委和省级党委同意。从实践层面来看，江苏省、福建省等地在监察委报告专项工作实践中，均指出专项工作报告议题经由省级党委批准。未来应当在规范层面明确省级党委对省级监察委专项工作报告议题的批准职责。

省级党委充分履行领导与监督职责，最主要的是完善请示报告制度。人大常委会是国家权力机关的常设机关，属于国家机关。而省级党委属于党组织，属于党的机构。这二者性质不同，也并非在同一系统中运行，二者之间的沟通联系需要依靠党组这一中介进行，具体由省级人大常委会党组向省级党委报告工作。《中国共产党党组工作条例》第二十六条第二款规定，县级以上人大常委会党组应当按照规定，向本级党委请示报告工作。结合《中国共产党重大事项请示报告条例》第三条、第十四条规定，对于人大常委会听取和审议监察委专项工作报告中的重大问题，省级人大常委会党组应当及时向省级党委报告。通过人大常委会党组的报告，省级党委可以了解监察委专项工作报告中的重大问题，从而依靠党统揽全局、协调各方的政治优势，推动专项工作报告相关工作的展开。目前，关于人大常委会党组请示报告的规范主要集中于党内法规体系，重大事项请示报告条例、党组工作条例等是省级人大常委会党组向省级党委请示报告的主要依据。相关国家法律对于请示报告制度没有规定。尽管党内法规与国家法律在价值取向、目标等方面一致，但是两种规范在适用对象、实施机制等方面存在的差异也不容忽视。为了充分发挥请示报告制度的作用，应当以党规国法的有效衔接为着力点，从整体性、系统性和协同性层面完善请示报告制度。具体是应当在国家监察委制定的有关监察法规中，明确规定人大常委会听取和审议专项工作报告中的重大问题，人大常委会党组应当按照规定及时向同级党委报告。这种立法模式在《重大行政决策程序暂行条例》中已经有所体现，其第三十一条规定重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。除监察法规增加这一规定外，省级人大常委会可以通过制定听取和审议省级监察委专项工作报告办法这一规范性文件的形式，明确听取和审议专项工作报告中的请示报告制度。

三、省级人大常委会的监督职责及其完善

根据宪法、监察法等的规定，听取和审议监察委专项工作报告是省级人大常委会监督同级监察委的法定方式之一。省级人大常委会的监督职责具体可以从听取、审议、向社会公开监督三个方面展开。

首先，省级人大常委会听取省级监察委专项工作报告。省级人大常委会应当在人大常委会会议上听取监察委专项工作报告，而非主任会议。这里要特别强调人大常委会主任会议并不是享有监督权的主体。主任会议是人大组织体系中的一个法定机构，为常委会依法行使职权提供支持，享有的是程序性而非实体性权力1。在早期探索人大监督的方式方法时，北京市人大常委会以“主任专题会议形式”听取市监察委工作情况[1]。目前《江西省人民代表大会常务委员会主任会议议事规则》（2022年）第六条以列举的方式规定主任会议处理常委会的21项重要日常工作，其中第15项日常工作包括听取省级监察委的专项工作报告，提出处理意见。结合主任会议的性质定位，未来应当明确其在听取和审议监察委专项工作报告中的具体职责包括：一是组织领导，人大常委会听取和审议监察委专项工作报告在主任会议领导下进行；二是在专项工作报告实施方案的形成阶段，主任会议听取专项工作报告实施方案及其起草情况的说明；三是若需进行调研的，由主任会议通过调研报告。

其次，省级人大常委会审议省级监察委专项工作报告。权力机关的监督主要包括法律监督和工作监督两种[2]，前者主要是监督宪法法律的实施，后者则是通过听取和审议报告、提出询问和质询等方式进行。换言之，法律监督是人大常委会对规范性文件是否符合宪法法律规定所进行的监督，工作监督则是人大常委会对“一府一委两院”在工作中是否正确贯彻落实国家的方针政策、是否依法行使职权、是否正确执行人大及其常委会的决定等进行的监督。人大常委会在听取和审议专项工作报告时，要重点审议监察委是否依法行使职权，工作中存在的问题及其产生原因，下一步工作打算是否具有针对性、可操作性等。目前，规范层面没有对人大常委会重点审议内容作出规定。未来应当明确重点审议前述内容，突出人大常委会对监察委工作的监督。就审议结果而言，目前省级地方性法规中关于对省级监察委专项工作的审议结果的规定不完全相同。一种是规定了审议意见和审议决议两种形式，如《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》（2022年）第三十一条规定了审议决议，第三十二条规定了审议意见。另一种是仅规定了审议意见，如《江苏省人民代表大会常务委员会议事规则》（2022年）第六十二条、第六十三条均是关于审议意见的规定，但未规定审议决议。从实践层面来看，人大常委会听取和审议监察委专项工作报告之后作出审议意见是常态，作出审议决议为极少数情况。

最后，向社会公开行使监督职权的情况。目前已有相关信息公开的实践，但具体做法并不统一。具体表现为，一是公开内容不一致。如福建省公开省监察委的专项工作报告、省人大常委会的审议意见以及福建省监察委关于落实审议意见的报告。而上海市只公开了上海市监察委的专项工作报告，没有公开上海市人大常委会的审议意见以及市监察委对审议意见的研究处理情况。青海省人大常委会则是公开了对省监察委工作报告的审议意见，但是没有公开监察委专项工作报告以及对审议意见的研究处理情况。二是公布的详略情况也不同。大多数公开的内容都是专项工作报告全文，而新疆只公开了专项工作情况的简要报告，其内容主要是工作情况和初步体会、有关存在的问题以及下一步工作打算，内容相对简略1。监督法第十四条规定，专项工作报告、人大常委会的审议意见以及对审议意见研究处理情况应当向社会公布。由于人大常委会不对监察委查办的具体职务违法犯罪案件进行监督，听取和审议专项工作报告情况不涉及保密事项，因此监察委专项工作报告及审议意见等也应以公开为原则[3]。未来修订监督法可以考虑在现行第十四条第二款中增加“监察委员会”，明确各级监察委的专项工作报告及审议意见，以及监察委对审议意见的研究处理情况应当向社会公开。监督法修改完成之后，省级层面的规范也需要作相应的修改。

四、监察和司法工作委员会的协助职责及其完善

就人大常委会如何实现对同级监察委的监督，此前有学者主张人大及其常委会内部设立“监察监督委员会”，专门负责对监察委员会监察工作的监督[4]。实践中，全国人大并没有针对监察领域设置新的专门委员会，而是将原来的内务司法委员会更名为监察和司法委员会，其工作职责之一为协助全国人大常委会听取和审议国家监察委专项工作报告的有关工作。地方层面也根据工作需要，将地方人大内务司法委员会更名为人大监察和司法委员会2。2021年全国人大组织法修订和2022年地方组织法修订明确了各级人大专门委员会在专项工作报告监督中承担具体组织实施工作的职责。

作为协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，监察和司法委员会在常委会监督工作中起着协助作用，而不是法律上的监督权主体。专门委员会承担了常委会监督中的“大量基础性和关键性的工作”[5]，从既有规范和地方实践来看，监察和司法委员会主要负责以下工作。

一是为协助常委会听取和审议专项工作报告，开展专题调研。实践中，江苏省、福建省、湖南省等的监察和司法委员会均通过开展专题调研，为听取和审议报告提供有力支持。通过提前专题调研的方式对相关工作进行调查研究，使人大常委会在听取和审议专项工作报告时充分掌握信息，既有公开的调研报告主要包括“主要工作情况（做法和成效）”“存在的困难和问题”“意见建议”三个部分，由此提高专项工作报告审议意见的科学性和可操作性。从增强监督实效这个角度出发，未来可以考虑将调研报告提请常委会会议听取并审议。常委会举行会议时通常将调研报告印发与会人员供审议时参考，或者由监察和司法委员会报告调研情况，会后送有关部门改进工作参考。但其效力仅限于“参考”，换言之，专题调研报告中指出的问题以及提出的意见是否能落到实处完全取决于相关部门的主动性。增加对专题调研报告的听取和审议程序，可以让调研中发现的问题和所提意见建议引起有关部门重视。听取审议结束后，将专题调研报告及其审议意见一并转交有关部门，有关部门对报告和审议意见的研究处理情况也需要进一步反馈至人大常委会，以便增强专题调研的监督实效。

二是司法和监察委员会事前与省级监察委就报告内容进行沟通，主要是省级监察委需要提前将专项工作报告送交监察和司法委员会征求意见。目前地方层面已有相关规定，并明确了具体的期限要求。如黑龙江省规定在常务委员会会议的十五日前送交，监察和司法委员会在五日内反馈意见3。四川省规定在常务委员会会议二十日前送交4。未来各省可以结合本省工作实际，明确向监察和司法委员会征求意见的期限以及监司委反馈意见的期限。

三是监察和司法委员会整理常委会组成人员对报告的审议意见，并按程序由常委会办公厅交监察机关研究处理。汇总整理的审议意见应当全面、准确，一般应当包括对专项工作报告的总体评价、存在的主要问题、改进工作的建议和向人大常委会报送研究处理情况的期限等内容。同时，监察和司法委员会应当跟踪了解省级监察委落实审议意见的情况，提出对审议意见落实情况反馈报告的审查报告。但从目前规范层面来看，有关监察和司法委员会跟踪了解审议意见落实情况的规定并不多，只有陕西省等个别省份对此予以了规定1。监察和司法委员会跟踪审议意见的落实情况，是其日常工作之一，未来应当在规范层面予以确认。

除上述监察和司法委员会在专项工作报告中的具体职责需要进一步完善之外，为了充分发挥监察和司法委员会的专业优势，在确定其组成人员时，应当吸纳纪检监察专业人才，同时也要加强组成人员专业知识的培训，提升其业务能力。

五、省级监察委报告专项工作的职责及其完善

监察体制改革使得监察委的地位发生变化，从先前国务院下设部门变成由人大产生，受人大监督的国家监察机关。监察体制改革试点过程中，对于监察机关是否应当向同级人大作工作报告是存在争议的。根据试点方案和全国人大常委会的授权决定，监察机关无需向同级人大报告工作。之所以如此规定，主要是考虑到反腐败工作的特殊性、保密性、国家安全等因素[6]。有学者从合署办公体制角度出发，认为如果要求监察机关向同级人大报告工作，实质上无异于要求纪委向人大报告工作[7]。综合前述因素，最终监察法规定监察机关无需向同级人大报告工作，需要向同级人大常委会作专项工作报告。

监察委负责将确定好的专项工作报告议题报送同级党委和上一级纪委监委批准后，深入开展调研，起草报告初稿并征求各方面意见。整理吸纳各方面意见后进一步修改完善报告，经批准后提交本级人大常委会。按照常委会会议议程，由监察委主任报告专项工作。根据监察法实施条例第二百五十二条第一款规定，监察委专项报告的报告人只能是各级监察委主任，且没有例外规定。地方层面，监察委专项工作的报告人有三种情形：第一种是明确规定有且仅有监察委主任担任报告人角色，如河北省。第二种规定是由监察机关主要负责人作专项工作报告，特殊情况可以委托其他负责人到会报告，如江苏省。第三种是笼统规定报告人为监察委员会负责人，如北京市。目前省一级的工作实践中均是由省级监察委主任向省级人大常委会作报告。但在县一级，有个别地方是由监察委员会副主任报告专项工作，如2022年江西省武宁县监察委员会副主任代表县监委向县人大常委会报告专项工作2。从实践来看，确立由副主任报告的例外规定有其必要性，但要严格规范其适用条件，即委托监察委副主任报告，只适用于监察委主任因故不能报告的情形。同时报告人发生变更的，省级监察委应当在省级人大常委会会议举行前报告省级人大常委会办事机构。

监察委在规定期限内反馈对审议意见的研究处理情况。认真落实人大常委会针对专项工作报告的审议意见，既是宪法、监察法等的基本要求，也是监察机关自觉接受人大监督、运用法治思维和法治方式开展工作的具体体现。因此，监察委要高度重视人大常委会审议意见的落实工作，对审议意见逐条研究、 逐项分析、 逐个细化、逐一分工，明确具体的责任部门和完成时限，并将审议意见的研究处理情况向常委会提出书面报告。有在省级地方立法中对反馈时限作出规定的，如甘肃省、上海市、云南省、山西省、吉林省、黑龙江省等规定审议意见研究处理情况的书面反馈应当在3个月内完成，重庆市规定的期限则是6个月内，天津市只是笼统规定监察委应当按照要求的时限提出书面报告。但也有部分省，如河南省、辽宁省等仅规定监察委应当将研究处理情况向省人大常委会报告，没有明确反馈的期限要求。未来应当明确监察委审议意见研究情况书面反馈的期限，对监察委落实审议意见的时间予以合理限定，以提升专项工作报告的实效。不按规定时限送交审议意见研究处理情况的，负责人应当向主任会议作出书面说明。

参考文献

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