多元主体协同参与城市治理的逻辑、实践与路径

摘要：城市治理是国家治理在城市范围内的“映射”，要实现国家治理现代化，就必须推进城市治理现代化。其中，多元主体充分参与对城市治理水平的提高具有积极意义。从历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑出发，系统梳理多元主体协同参与城市治理的逻辑，以长沙“街艺星秀”城市文明风景线实践为分析对象，提炼并呈现其典型经验做法。对其蕴含的机制机理进行抽象归纳，提出明确政府主导责任，完善体制机制；吸纳社会力量参与，强化政策支持；发挥市民主体作用，健全参与体系等多元主体协同参与城市治理的优化路径。

关键词：多元主体参与；城市治理；优化路径

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2025.01.005

纵观人类历史，可以发现城市是一个国家政治、经济、社会、文化等方面活动的集中承载地，是人口、产业、建筑、设施等各类要素的资源富集地，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出：“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式。”[1]为我们进一步做好城市治理工作提供了根本遵循。深化城市治理体制改革，不仅需要加快推进城市治理现代化，还需要吸纳政府、社会、市民等多元主体参与进来，[2]构建多元共治共享的城市治理共同体。

一、多元主体协同参与城市治理的三重逻辑

城市治理本质上来说是大家的事，需要大家集思广益，而政府、社会力量、市民皆是城市治理的重要主体。如何调动它们的积极性，发挥它们的自身优势，吸纳其更高效地参与到城市治理中，关乎着城市治理水平的高低、城市治理能力的强弱。[3]为此，有必要对多元主体协同参与城市治理背后的基本逻辑进行探讨，进一步把握多元主体参与城市治理的作用机制。

（一）多元主体协同参与城市治理的历史逻辑

城因人而生，人为城之本，从根本上强调了城市治理的基本属性是人民性。多元主体协同参与城市治理是践行“人民城市”理念的具体行动。在古代，我国历史上“以人为本”的治理理念源远流长，如“民为邦本，本固邦宁”“德惟善政，政在养民”等。在现代，以刘易斯·芒福德为代表的城市研究者们认为“展现城市本质以及城市功能的基础是人，而城市存在和发展的根本目的是让人生活和发展得更好”。[4]吴良镛提出“美好环境与和谐社会共同缔造”。[5]在当代，我们党团结带领人民，建立并完善了城市治理的体制机制，为多元主体协同参与城市治理创造了良好的环境并提供了制度保障。具体来看，新中国成立以后，国家的战略工作重心开始发生变化，逐渐由农村转向城市，在此背景下建立了管理权限相对集中的城市管理体制，在城市基层建立了“以单位制为主、街居制为辅”的组织形式，多元主体可以在有限范围内参与城市管理。改革开放以来，为适应经济社会的快速发展，党和国家加大城市管理体制改革力度，在遵循“规划是牵引，建设是基础，管理是关键”理念的前提下，进一步优化城市纵横管理结构、理顺权责关系，构建“两级政府、三级管理”管理体制，促进了多元主体协同参与城市治理格局的形成。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视城市工作，不仅为我们明晰了城市治理工作的理念，还全面深化了城市治理制度的改革。[6]这有助于进一步调动政府、市民、社会力量协同参与城市治理的积极性，提升城市治理水平，助力城市治理体系和治理能力现代化。

（二）多元主体协同参与城市治理的理论逻辑

城市是人类文明发展的重要载体，在城市发展的漫长历程中需要遵循诸多客观规律，城市治理工作也是如此。多元主体协同参与城市治理的理论逻辑：一是践行“人民城市”重要理念的必然要求。习近平总书记在2019年考察调研上海时，创造性地提出了“人民城市人民建、人民城市为人民”的重大理念，是新时代中国特色城市治理的根本遵循。全面践行人民城市理念不仅要多元主体参与到解决市民急难愁盼问题的城市治理过程中，还要形成常态化、长效化市民参与城市发展和治理的体制机制，[7]且城市治理的效果要让市民看得见、摸得着，进一步增强市民的获得感和幸福感。二是实践协同治理理论的积极探索。“协同”一词是德国物理学家赫尔曼·哈肯率先提出的，主要是讨论物理学中各种不同形态和性质的子系统如何更好地协作。[8]治理理论的主要创始人是罗西瑙，他认为“治理”是政府、社会组织、市场等主体通过协商合作的方式努力达成共同目标的过程。[9]及时了解民众需求，吸纳政府、市场、社会组织等主体协同参与城市治理，就是在实践中丰富和发展协同治理理论。三是实践公众参与理论的有效场域。公众参与理论创立者托马斯认为，“政府需要在更大范围和更高层次上赋予民众参与决策的权利，从而提高决策效率”。亨廷顿认为，现代社会是需要公众参与的，且经济水平愈高，公众参与水平愈高。[10]而在城市治理过程中吸纳公众参与，不仅为他们提供了一个表达诉求、共享信息、建言献策的渠道，而且有助于降低城市治理的成本。

（三）多元主体协同参与城市治理的实践逻辑

多元主体协同参与城市治理的实践结果与市民对美好生活向往的价值取向是高度一致的。这就需要继续坚持正确方向，完善各类主体参与制度和机制，构建共建共治共享的城市治理共同体。一是强化党建引领。把党的领导和建设贯穿城市治理各领域和各环节，推动党建引领与城市治理有机融合，[11]充分发挥党组织在发动群众、组织群众、引领群众参与城市治理等方面的引领作用，为多元主体协同参与城市治理提供坚强的政治保证和组织保障。二是坚持政府主导。城市政府是党的城市工作策略和工作方针的具体实施者，是城市治理的主导力量，需要根据自身禀赋因地制宜制定城市发展战略和城市治理政策。[12]在城市治理现代化的过程中，不仅要推动城市经济高质量发展，还需要坚持以人为本、系统治理、依法治理、综合施策，充分调动各类参与主体的积极性，进一步解决市民急难愁盼的问题，不断提高城市治理水平。三是吸纳社会力量参与。社会中的各类组织是城市治理的重要主体和实施力量，需要进一步健全制度机制，引导并支持各类群团组织、民间组织、非营利性社会组织参与城市治理，进一步夯实城市治理的社会基础。同时，要鼓励并吸引社会力量和社会资本参与城市治理，激发社会活力，盘活社会资源，增强治理合力。四是发挥市民主体作用。我们国家的城市是人民的城市，市民是城市的主体，为充分发挥市民主体作用，不仅需要进一步完善市民参与城市治理的体制机制，同时还需要鼓励市民在参与的过程中提出改进和提升城市治理水平意见建议。

二、多元主体协同参与城市治理的探索实践

街头艺术在我国可以追溯到商业和手工业较为发达的宋朝，当时经济社会繁荣发展促进了各民族和各区域之间文化交流，带动了民间文化的兴盛。尤其是北宋东京汴梁、南宋临安的街市涌现了大量的市井艺人，属于社会的边缘群体，社会地位比较低，分布于街头、广场、集市等场所，进行歌舞、戏剧、曲艺和杂技表演，《清明上河图》部分画卷描绘了艺人在街头表演的场景。明清时期，街头艺人开始组织成班在城镇街进行歌舞、杂技表演等活动。国外的街头艺术最早可以追溯到16世纪中期在意大利户外进行演出的即兴喜剧，19世纪60年代中期英语中开始用“busking”一词描述街头圆圈式的表演行为，即街头艺人们在一个固定的位置进行才艺演出，以吸引公众驻足观看，众人在观看过程中自发形成圆圈形状。

（一）长沙“街艺星秀”城市文明风景线案例

1. 街头艺术在全国的发展

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从国家发展、民族复兴的高度，对推动文化自信自强，铸就社会主义文化新辉煌作出系列工作部署，[13]促进了中华传统文化蓬勃发展。部分手工、国风、非遗、器乐等传统中华文化也以街头艺术形式在不同城市传播，成为新的城市景观，然而街头艺术也存在妨碍公共交通、影响市容秩序、产生噪声扰乱民众生活、艺术水平良莠不齐等问题。为了加强对街头艺人的规范和管理，降低其对市民生产生活和交通出行等公共秩序的影响，2014年10月，上海开始率先试点并探索街头艺人“持证上岗”制度，由上海市演出行业协会给音乐、曲艺和手工技艺等不同类型的街头艺人颁发“上海街头艺人节目审核许可证”，同时，协调城市管理部门和镇街等属地单位给街头艺人在商业街、公园、公路等地段划定演出区域，制定规章管理制度进行规范。2015年6月，深圳为表演艺术、视觉艺术、创意工艺共3类街头艺人颁发了第一批68张（组）《市民中心广场街头艺人证》，同时，规定艺人们持证上岗前还需要现场签订《自律公约》，并要求他们在指定位置和固定区域演出、严格遵守演艺时段、控制演出音量、抵制粗俗艺术行为、恪守职业道德、维护公共场所的秩序和环境卫生。成都和济南等城市也逐步放开对街头艺人的管理，助力城市文化与旅游融合发展，取得了积极的效果。

2. 长沙“街艺星秀”概况与探索

长沙不仅具有深厚的文化和历史底蕴，还拥有丰富的旅游资源和发达的娱乐业态，被称为“娱乐之都”。近年来，长沙以建设国际文化名城为目标，在文化基础设施建设、文化旅游产业发展、文化活动组织和文化品牌打造等方面取得了显著成绩，荣获“东亚文化之都”“世界媒体艺术之都”等重要称号。在这样一个开放包容且深具娱乐气质的城市，有一批精通音乐、舞蹈、书画的艺人，通过街头表演不仅丰富了本地市民和外来游客的生活，而且通过他们的演艺还传播了湖湘文化。为此，长沙决定把街头艺术作为文化名城建设的组成部分，要求进一步提升街头艺人的综合素质和表演技能，从而更好地与长沙的城市文化和城市形象相匹配。

黄兴路步行街是长沙著名的商业步行街，以前也像其他城市的步行街一样禁止个人且有经济收益的街头艺术表演，有违反者辖区内的城管和保安会进行管理，一些具有高水平才艺的街头艺人只能“游击式”地散落在城市的角落。2017年5月，由长沙市文化旅游广电局、长沙市文学艺术界联合会、坡子街街道办事处（著名的五一商圈所在地）、长沙舜天文化传播有限公司联合主办，长沙市街头艺术发展协会承办的首届城市表演类和美术类街头艺人甄选活动拉开帷幕，具体包括魔术、杂技、唱歌、跳舞、演奏、素描、漫画、地板画等，甄选出与长沙城市文化和城市形象相匹配且具有“高素质”“高才华”的街头艺人，胜出者由组委会颁发“街艺星秀”证书，在遵守城市管理等法律法规的前提下，允许他们在黄兴路步行街指定地点和特定时间段内持证表演。活动迄今已举办了8年，通过招募、报名、专家评审、颁发证书、协会管理等环节，层层筛选出真正的街头艺术人才，从而为本地市民和外来游客展示湖湘文化，吸引真正爱好且有艺术天赋的人才来到这个舞台展示，从而挖掘民间艺术，繁荣城市文化。[14]

（二）多元主体协同参与城市治理在地化实践表征

1. 强化协作：由单部门管理转变为多部门协同治理

前些年，随着城市草根文化的兴起，黄兴路步行街出现进行音乐、杂艺表演的街头艺人，甚至还充斥着一些通过乞讨、卖艺等获取经济利益的“伪艺人”。这些不仅吸引了大量市民围观，影响行人通行，还具有一定规模性和低层次性。为了解决上述问题，长沙采取了以下举措：一是加强部门协同。以往仅仅依靠城管执法单一部门对街头艺人占道、卖艺、扰民等粗俗行为进行末端治理，多年来不仅成效不大，还常常引发矛盾，甚至街头艺人打起了“游击”。为此，长沙市委宣传部、文广局、城管执法局、坡子街道办等多个部门联合行动，在政策制定和联合执法方面加强协作。二是搭建演艺平台。对街头艺人进行直接管理一直是国内外城市面临的难题，目前还没有一套放之四海而皆行之有效的办法，很多城市存在“一放就乱，一管就死”的现象。为此，长沙结合打造国际文化名城的目标，进一步理顺工作机制，加强平台建设，为规模化、无序化的街头艺人们搭建了“街艺星秀”演艺平台。三是坚持疏堵结合。为街头艺人营造良好的成长空间，需要培育健康有序的民间文艺生态链，长沙对街头艺人的管理由过去以政府部门“堵”为主的方式逐渐转变为疏堵结合的方式，通过监督管理、规划设计演艺场地、执法保障等方式，为营造良好的公共秩序、繁荣街头艺术创造有利条件。

2. 充分吸纳：引导社会力量参与公共事务治理

通过甄选并颁发“街艺星秀”证书对街头艺人日常管理，但也出现部分街头艺人争抢地盘、噪声扰民等问题，以及有关政府部门由于人员力量有限存在管理不到位的情况。这不仅需要政府发挥主体作用，还需要社会力量的积极参与。一是发挥社会组织资源优势。通过引入长沙市文学艺术界联合会延伸政府的管理和服务链条，邀请湖南著名的舞蹈、音乐、美术专家担任甄选评委。通过专业评审、层层筛选、优中选优，把素质好、技艺水平高的艺人选拔出来。二是发挥社会组织行业管理功能。获得“街艺星秀”证书的艺人按照行业管理规定每年需要进行年度审核，由长沙市街头艺术发展协会对街头艺人持证上岗的时间、类别、派号限位情况进行严格的日常监督管理，并邀请专家对持证上岗艺人的艺术水准进行评审，看其是否符合“街艺星秀”的水平，从而确保“街艺星秀”项目的高质量。三是发挥企业的市场主体作用。在市场经济中，企业具有优化资源配置、充分参与市场竞争、促进品牌运营等优势，为了打造“街艺星秀”这一具有长沙特色的艺术品牌，在黄兴路步行街管委会的支持下，成立了长沙舜天文化传播有限公司，负责街头艺人的包装和品牌的打造，探索实行评审晋级式管理，一般水准的草根艺人需要培育，高水准的达人则进行包装，从而形成长沙独特的城市文化景观。

3. 营造氛围：让市民成为公共事务治理的主体

政府重在政策制定、完善体制机制、强化监管等方面发挥主导作用。以“街艺星秀”为平台进行持续治理，离不开市民这一重要主体的知情、参与和监督。结果是粗俗表演和“伪艺人”等现象越来越少，而民间文艺日渐繁荣。一是丰富宣传形式，让市民知情。城市发展、治理如果仅仅依靠政府、市场和社会力量是远远不够的，需要发挥市民的主体作用。“街艺星秀”通过持续数年向市民发布甄选公告、在黄兴广场现场评审以及持证在固定位置、固定时段的现场表演，让长沙市民全过程了解政府打造这一演艺平台的目的和意义。二是培育参与意识，让市民融入。在城市中进行公共事务治理不仅需要广大市民知情还需要大家亲身参与，尤其是嵌入市民生活场景的“街艺星秀”更需要市民积极参与。“街艺星秀”火了以后，逐渐形成了具有特色的城市景观，前来欣赏的市民和游客越来越多，部分市民在欣赏表演的同时也在线下场景、线上抖音直播留言中提出了很多宝贵的意见建议。三是强化动态监督，让市民满意。以人民为中心的发展思想把人民视为城市发展、治理的主体，也就是说在“街艺星秀”举办的过程中要发挥市民的监督作用，一方面市民希望政府规范、扶持和培育街头艺术，市民具有监督动力和意愿；另一方面市民作为观众是“街艺星秀”重要的演出对象，通过市民的动态监督有助于吸引高水准的民间艺人参与文化创作或才艺展示活动。

三、多元主体协同参与城市治理的优化路径

通过“街艺星秀”案例分析，对其蕴含的机制逻辑进行抽象研究，从中发现可以从完善政府的体制机制、加强对社会力量的政策支持、健全市民参与体系等方面，优化多元主体协同参与城市治理的路径，进一步提高城市治理能力，健全城市治理体系。

（一）明确政府主导责任，完善体制机制

政府作为城市治理的关键主体，其重要性不言而喻，需要承担主要责任。为了保障多元主体能够积极、有序地参与城市治理，需要构建科学合理的体制机制。首先，进一步完善城市治理工作高位领导机制。城市治理工作高位领导机制是城市现代治理体系的大脑和中枢。为了实现资源整合和政策协同，加强城市治理工作，部分城市成立了以市委书记和市长任主任、有关部门负责人为成员的城市治理工作委员会，形成高位领导跨部门协同联动的工作机制，定期会商、定期调度，研究并解决城市治理的重大问题。其次，构建更加顺畅的部门协调机制。有了高位统筹协调机制，还需要建立部门沟通和协作机制，形成治理合力。城市治理涉及众多部门和利益相关方，如发展改革、住房城乡建设、规划和自然资源、交通运输、财政、城市管理、文化广播电视等部门等。为了使多部门之间形成合力，“心往一处去，劲往一块使”，需要加强信息共享和资源整合，避免各部门之间的重复劳动和资源浪费，促进部门之间形成更加紧密的联系，提高城市治理的效率。最后，进一步完善激励约束机制。激励机制有助于保障多元主体参与城市治理的权益，为调动它们的积极性和主动性，需要综合采用经济和行政等各种手段，对积极主动参与城市治理的有关主体予以奖励。约束机制有利于明确多元主体参与城市治理的义务，规范主体行为，需要综合使用法律和行政等各种手段，对违反城市治理政策规定和不作为的有关主体予以惩戒。

（二）吸纳社会力量参与，加强政策支持

随着中国式现代化的推进，城市社会力量的不断增强，[15]为社会力量高效参与公共事务的治理、发挥重要作用提供了可能。进一步强化对社会力量参与的政策支持和政策保障，是未来城市治理发展的重要方向。首先，政府需要对社会力量参与城市治理给予政策支持。以政府为主导一直是城市治理实践的主要模式，随着近些年社会力量的不断发育，它们渐渐在承担政府委托的城市治理职能中发挥了重要作用，然而系统支持社会力量参与城市治理的配套政策还相对不足，因此需要进一步健全法律法规和支持政策体系。[16]同时，涉及城市长远发展的重要治理政策也要积极吸纳社会力量建言献策。其次，加大财政税收政策的支持和优惠。针对部分社会组织缺少运作资金等情况，政府可以探索设立专项基金，向社会组织提供经费支持。[17]针对完全或者部分承担公共事务的企业，政府可以对他们在公共事务中的角色和职责进行评估，适时实施税收减免和以奖代补等优惠政策，进一步研究出台更多支持政策，吸纳社会组织和企业等社会力量参与城市治理。最后，进一步完善资源共享与利益分配机制。在城市治理中，政府、社会组织、企业等根据自身的角色和发挥的作用投入相应的资源，应进一步制定并完善保障制度，促进多元主体间优化资源配置。此外，需要进一步完善利益分配机制，保障各方主体的权利和利益，为多元主体协同参与城市治理注入新活力。

（三）发挥市民主体作用，健全参与体系

城市是市民集中生活的地方，打造人民城市、践行人民城市理念，需要让市民真正参与到城市发展、城市治理中来，[18]成为城市的主人。因此，需要进一步健全市民参与机制，并作为优化多元主体协同参与城市治理的重要路径。首先，需要加强对市民的宣传和教育。通过开展形式多样的宣传活动，进一步提升市民参与城市治理的思想意识和认知水平。一方面，可以通过主流的新闻媒体和官方网站进行宣传，让市民获得权威、准确的信息；另一方面，在居民中开展宣传工作，如社区公告板、微信公众号等，使居民了解并知晓有关城市治理政策，提高参与度。通过市民通、城管通等信息技术平台畅通市民参与手段。[19]其次，健全市民参与城市治理体制机制。在推进城市高质量发展的过程中，尤其是涉及市民急难愁盼等民生问题的解决时，应尽可能地邀请市民参与到相关民生问题的决策和民生政策制定的过程中去，进一步健全市民参与城市治理的体制机制，让市民能够在涉及城市发展战略和切实利益时及时地参与并表达意见建议。最后，构建和谐信任的参与环境。提高城市治理效率不仅要加强市民与政府、社会力量等参与主体之间的沟通，还需要建立多元主体相互信任的协作关系。政府除了在活动宣传、政策完善等方面着力以外，还需要加强示范和引导，积极营造公平正义的城市舆论环境，塑造诚实守信的城市社会氛围，进而实现城市秩序和环境的共建、共治、共享。

四、结语

中央城市工作会议明确指出，“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”。[20]城市的治理体系和治理能力直接关系到市民幸福感和获得感，同时也关系到城市在中国式现代化中引擎作用的发挥。多元主体协同参与城市治理是实现城市高质量发展、提高城市治理水平和城市治理能力的必由之路。这就要求政府、社会力量、市民等多元主体密切合作，搭建起互动平台，发挥各自优势，形成多主体参与、相互监督、利益共享的城市治理新格局。

说明：本文系2022年国家社科基金青年项目“习近平总书记关于共同富裕重要论述的内在逻辑与原创性贡献研究”（编号22CKS001）的阶段性研究成果。

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The Logic， Practice， and Pathways of Multi-subject Collaboration in Urban Governance

—— Take Changsha \"Street Art Star Show\"

as an Example of Urban Civilization Scenery Line

Cheng Zhe， Yu Chiming

（National Mayor Training Institute， Beijing 100029， China）

Abstract： Urban governance is the \"projection\" of national governance at the city level. To achieve modernization of national governance， urban governance modernization must be promoted. Therein， full participation of diverse subjects has a positive impact on the improvement of urban governance. Starting from historical logic， theoretical logic and practical logic， this paper systematically reviews the logic of multi-subject collaborative participation in urban governance. Taking the \"Street Art Star Show\" urban civilization scenic line practice in Changsha as the analysis object， the paper distills and presents the typical experience and practices. It abstracts and summarizes the underlying mechanisms and principles， and puts forward the optimized pathways for multi-subject collaborative participation in urban governance， namely， clarifying the leading role of the government， improving the institutional and policy mechanisms; engaging social forces， consolidating policy support; and activating the leading role of citizens， improving the participation system.

Key words： multi-subject participation; urban governance; optimized pathways

责任编辑：王明洲