代建制有望成为更加高效透明的政府投资管理模式

对政府投资项目代建制的历史发展及现状的分析显示，政府专业机构的运作模式很可能成为未来推动政府投资项目管理的主流形式。与以企业为主导的商业地产开发模式不同，政府投资项目代建因其公益性质及特有的审批流程，使得其在工程管理中更加注重质量控制与合法合规。在这一点上，政府代建机构凭借其特殊的背景和职责，往往在合规性管理方面表现得更加突出。然而，尽管这一管理模式具有较为明显的优势，但仍处于不断探索和调整的阶段，相关问题和未来发展方向仍需进一步关注与深入探讨。

代建制的含义

代建制作为一种政府管理创新举措，将建设项目委托给专业化管理企业代为实施，其形成不仅受到国际上通行的工程总承包模式的影响，同时也植根于我国特定的国情环境。在项目建设过程中，政府需要根据实际情况及时对建筑设计、地质勘测以及建材采购等环节进行调整和控制，以确保整个代建模式和体系有效运转，并对其实施必要的约束和规范。

代建模式通常涉及业主、代建单位、施工单位、监理单位、设计单位等多个角色。其中，业主为项目的资金提供方，代建单位作为业主的委托方，负责项目的统筹管理与协调；施工单位负责具体的建设工作，设计单位提供项目设计方案，监理单位则对施工过程进行监督，确保工程质量与安全。在此过程中，各方协同合作、分工明确，共同推动项目的顺利进行，确保代建项目能够按时、按质、按预算完成。

政府投资项目代建制模式发展概述

我国政府代建模式发展历史我国的代建制起源于20世纪90年代。1993年，厦门市率先通过招标或直接委托的方式，将政府投资项目交由专业的项目管理团队负责实施，取代了传统由单位直接管理建设工程的方式。这一创新的管理模式在实践中不断发展、完善，逐渐成为东南沿海改革试验区政府投资项目管理的新形态，并为后来的代建制推广奠定了基础。

2002年，国家相关部门启动了对“政府投资项目管理模式改革”进行专题研究的工作，随后全国范围内的代建制试点逐步展开。2004年7月，国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》明确提出：“对非经营性政府投资项目要加快实施代建制，即通过招标等形式选取专业化的项目管理单位来负责项目的建设与执行，严格控制项目的投资、质量和工期，项目竣工验收后再交由使用单位。”这一政策的出台标志着代建制作为国家认可的工程项目管理模式得到了正式确认。

珠三角政府代建模式的建立为了积极响应国家关于“政府投资项目管理模式改革”的政策，珠三角地区作为我国经济发展的重要引擎和改革的先行区，率先开展了政府代建管理机构的探索与实践。2002年，深圳、珠海和广州相继成立了政府主导的代建机构。深圳市通过市建筑工务署（局级）统一负责市级政府投资项目的代建工作，同时，各区也相应设立了区级建筑工务署，负责管理区内的财政投资建设工程。在广州，市级和区级分别成立了“重点项目办公室”（副局级），以承担两级政府的投资项目管理职能。而珠海市的政府投资代建管理体制则经历了一个不断调整的过程，最初成立了“珠海市政府投资建设管理中心”（科级），由住建局主管，各区也相继设立了区级“建设管理中心”，负责本区域内政府投资项目的管理。由于在这一过程中存在着管理层级不清及各自为政的问题，珠海市于2022年3月成立了“珠海市公共工程建设中心”（局级），该中心全面负责市级政府投资各类项目的全过程代建管理工作。

政府投资非商业性代建项目的管理模式

代建项目的管理团队需覆盖从项目立项到竣工交付的全过程，因此构建一个科学高效的管理框架至关重要。政府投资代建机构的结构通常由决策机构、前期管理、施工管理和配合职能部门组成。纵向而言，决策机构由领导班子和决策人员组成，负责项目关键事项的审查和决策，并进行机构的规划和管理。前期管理部门主要处理项目立项、设计和概预算工作，确保项目设计的经济性和合理性。施工管理部门则负责项目实施过程中的质量控制与结算。从横向来看，职能部门根据项目类别划分为建筑工程、交通市政、水务工程等，形成完整的立体管理结构。

以珠三角Z市的代建管理机构为例，其组织架构包括一个机关单位及十个职能部门，并下设三个中心负责各类代建管理任务。具体而言，机关领导层负责决策和整体运营管理；中心办公室承担对外协调、内部政策和文件传达，以及机构日常运营工作；建设统筹部负责规划、进度和资源调配，特别是对重点和风险项目的管理与调整，确保项目顺利推进；招标合约部制定招标文件并监督招标活动的合法性；工程督导部负责在建项目的进度和安全监督；预结算部审查项目的估算、预算和结算；材料设备部管理材料品牌清单及特殊材料设备的合规性；信息科技部负责信息系统的开发与管理，并推广项目中的信息化管理技术；资产管理部负责项目验收和部分项目运营；人力资源部处理人事和薪酬事务。与机关职能部门不同，下属的设计中心、房建工务中心和交通市政工务中心分别负责项目的不同阶段，从前期立项、设计、预算审批到施工、竣工验收及结算。三个中心的工作流程和关键节点在机关领导层及职能部门的监管和指导下进行，以确保完整的代建管理体系的顺利运作。

综上所述，代建制在我国发展历程中的演变与现状揭示了政府代建模式在基础设施建设中的重要作用。随着经济环境的变化，代建制不仅有效应对了传统项目管理模式中存在的问题，还通过专业化的管理体系提高了项目的建设效率与质量。未来，随着政府投资项目管理模式的不断创新与完善，代建制有望成为更加高效、透明的政府投资管理模式，推动我国基础设施建设迈向新的发展阶段。

作者单位：广州市越秀区代建项目管理中心